第六节 制度支持

1.分割治理措施

（1）改变选择性融资

上海现有分割的形成，已经成为经济增长转型的障碍。从二战以来的发展经验看，世界上出现过很多初期追赶形势很好的国家，但是，他们过分迷恋诸如进口替代、出口替代战略形式上的追求，而纷纷倒在了从初级重化工业化向深加工度化的转型门槛之下，经济步入一种不确定性和不可预期的增长震荡中。政府支持经济发展的雄心不再，私人资本迷失在低度生产梯度的竞争中。因此，及早意识到高增长结束后经济分割的问题、分割治理的困难和治理步骤，至少可以避免增长陷入震荡后的手忙脚乱中。

第一道大坎是打破选择性融资支持体制，还大企业和小企业公平的投融资环境。主要是打破大企业的自然、行政垄断优势，给予小企业在市场、融资上的便利。撇开历史，即使看眼前的发达国家的小企业，无论在技术设备上、还是在生产管理上，通常具有不输给大企业的优势，小企业在这方面即所谓的“mini-版大企业”。

这方面，美国更不用说了。其支持中小企业的“生产集团”网络模式，不仅塑造了小企业的成长环境，而且不少企业帝国就是从小企业迅速发展来的。如，美国里根政府和克林顿政府时期，完整的中小企业成长培育体系，催生了知识经济革命。其中，支持中小企业发展的资金、技术服务等制度组织，在新经济发展中一直扮演着基础性角色。图1-3是美国培养风险企业的“生产集团”成分，从中可以看出投融资及其他综合服务在企业成长过程中的作用。

图1-3 美国培养风险企业的“生产集团”

（2）小企业组织

在存在效率分割的情况下，小企业要想追赶大企业的效率和工资水平，进而实现企业间效率的均等化，税制和组织支持必不可少。

第二道大坎是给予中小企业有利的产业组织形式。日本的经济发展历史给人印象最为深刻的，是其20世纪70年代经济高增长结束时，国家对中小企业发展的立法。现在回过头看，一些政策很是具有魄力：第一点是关于改变小企业的生产处境的。为了改变70%的处于发包地位的小企业少受大企业的盘剥，国家要求大企业有责任在小企业的技术、设备和财务管理方面给予合作和支持，期望通过小企业技术、设备升级和产品价格的提高增加小企业边际利润，在资本深化、技术效率和管理组织方面实现追赶，提高产品价格以弥补小企业人均资本的劣势。事后看，效果比较明显，小企业工资提高速度很快，进而增强了其与大企业生产的互补性和竞争能力，这是日本在走向装配线生产梯度后下得很漂亮的一手棋。第二点是关于改变小企业的产业处境的。在强调小企业与大企业合作竞争的同时，日本允许小企业组成卡特尔，以增强他们讨价还价的能力，这一方面是对大企业垄断的适当限制，另一方面是对小企业产业组织形式的有意培育，这种差异化产业政策很有意思。第三点是为了让小企业尽快实现效率和工资的追赶，实行小企业资本加速折旧，促进技术更新换代。对小企业的支持也促进了服务业的发展，在经历20世纪60年代高速增长时期选择性融资的负面影响后，20世纪70年代日本的服务业效率发生逆转，走向了与制造业生产率趋同的良性轨道。

2.自贸区建设与服务业升级

（1）自贸区的制度创新

自贸区作为改革的试点，不是依靠特殊的政策营造政策洼地，而是注重制度层面的创新。针对提升贸易自由度，自贸区进行了以下三点制度创新：第一，转变监管理念，从货物管理转变为企业管理；第二，提高贸易开放度，建立与国际接轨的多元贸易模式，进一步拓展和优化贸易功能；第三，放宽政策开放度，尤其出台高度开放的外汇政策和优惠的税收政策。

针对自贸区的特点，配套的政策支持包括以下三点：第一，资金支持。推进上海国际贸易中心财政资金投入机制建设，重点支持贸易平台建设、营造贸易环境和改善贸易机构引进、贸易促进活动等，发挥财政资金的引导和激励作用。第二，贸易支持。服务贸易方面，单船单机的融资租赁向离岸服务发展，完善SPV退税、进口退税服务；内外贸易一体化方面，进一步扩大国际贸易结算、跨国公司总部外汇集中运营管理试点；国际外汇资金吸存和贷款的备案式管理（而非额度化管理）、跨境收付方面，对区内外汇资金先实行限额管理下的境内外双向互通；园区建设方面，统筹发展中心城区商业、新城和郊区商业、社区商业，重点建设地标性商业中心、特色商业街区；人才吸引方面，为引进的高层次、紧缺型贸易人才在户籍和居住证办理、住房、医疗保障以及子女就学等方面提供便利；对引进的境外贸易人才简化出入境手续。第三，海关监管。海关监管的政策核心在于聚集“准境外港地位”的试点，包括进一步深化期货保税交割、保税船舶登记、启运港退税试点；允许境外货船捎带国内其他港口货物进自由贸易区；允许国内运往自由贸易区的货物实行无条件的启运港退税；进驻自贸区的企业，将享有更便捷的审批流程和税费减免政策。从本质上看，包括保税区在内，我国的特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策，采取区内仓库与卡口同时监管，致使监管手续烦琐；而自贸区则实行“境内关外”政策，即“一线放开，二线管住”。两者区别详见图1-4。所谓“一线”，是指自贸区与国境外的通道口。“一线放开”是指对境外进入的货物，海关实行备案管理不查验货、检验检疫部门只检疫不检验，并实行区、港一体化运作管理，区内区港之间的货物可以自由流通。而所谓“二线”，是指自贸区与海关境内的通道口。“二线管住”是指货物从自贸区进入国内非自贸区或货物从国内非自贸区进入自贸区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税额，同时海关对出口区的货物实行严格的监管，防止走私。从“境内关内”走向“境内关外”，实现贸易、投资、金融和运输四个方面的自由化，这是自贸区制度设计方面一个很大的突破。

图1-4 自贸区和保税区的区别

同时，自贸区对投资和金融行业进一步开放。利率市场化、汇率市场化、金融产品创新、离岸业务、金融业对外开放、内资外投和外资内投等在上海自贸区优先进行试点。投资领域开放的核心是内资外投和外资内投两个方面。根据自贸区的相关规定，外资内投可以获得准入前的国民待遇，企业设立和项目立项不需要事先提交项目可行性研究报告，实行少干预、无补贴政策；内资外投从原有的“核准制”转变为“备案制”，并且为区内注册登记满足条件公司提供资金援助。金融领域开放人民币资本项目可兑换、实行金融市场利率市场化、人民币跨境使用等，对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放金融服务业。

（2）未来需要进一步完善的制度

上海自贸区为深化改革开放探路，以开放促发展、促改革、促创新，主要针对服务业开放。随着自贸区服务业和金融业扩大开放措施的相继出台，未来自贸区需要配套完善的制度建设，具体包括以下几方面：

第一，实施双层管理体制。“加快政府职能转变”，自贸区需要实行政府管理与市场结合的双层管理体制，打破纵向切割，设立专门的行政机构和日常监管机构。同时，在充分引入市场机制的情况下，探索建立综合执法体系，鼓励社会组织参与市场监管，建立一个由政府控制的机构，对自贸区开展统一规划、土地开发、基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、投诉处理等工作。第二，建立符合国际标准的法规体系。自贸区的建立对知识产权、劳工标准、环境保护等议题提出了新要求，这也是目前美欧等发达经济体试图树立的新型贸易标准。上海自贸区必须建立与国际接轨的仲裁制度，比照国际标准制定知识产权保护制度、劳工标准和环境标准，同时加大执法和监督力度。第三，打造信息网络平台。目前上海自贸区实行“一口受理”，即经营者只需要提交一次信息，无须重复向工商、质检、税务、海关等部门分别申报。企业完成核名程序后4天之内就可以拿到营业执照、企业代码和税务登记证，比原来需要的29天时间大幅缩短。这种国际化的方式虽然简化了行政手续，但是却对各部门的监管提出了更高要求，打造各部门共享的信息网络平台，就成为实施高效运作服务模式的重要保障，也为事后监管提供了便利和效率。自贸区可以借鉴国际经验，设置专门的信息中心，通过建立信息网络平台实现各部门的信息共享。第四，探索建立高效的监管模式。上海自贸区可以借鉴国际上施行的免于常规海关监管的理念，通过简化通关手续、减少区内监管、实现海关间的系统监管，改革和完善区域监管机制，方便自贸区内投资和货物的流动性。

3.面向创新和多元化发展的政府收支模式改革

以政府收支模式改革实现走出分割、走向一体化配置资源，包含了政府资源自身配置为主体的公共资源配置模式改革和通过政府收支模式改革来提高市场配置资源的广度和深度两层含义。推进公共资源配置模式改革，就要打破公共预算、政府性基金预算、社会保障预算和国有资产经营预算在预算范围和预算期限上的分割状况，以全口径预算取代分割预算，以跨年底预算取代单期预算，从现有分割预算模式逐步走向公共资源的全口径长期预算，促进公共资源的一体化配置。以政府收支模式改革来促进市场资源配置效率提高，就要做到通过财税体制改革促进市场资源的有效配置。提高直接税比重，增加自然人对财政收入总量的直接贡献，逐步形成政府通过税收和财政支出来直接干预要素价格、由市场配置资源的发展模式。使市场资源自由流动和知识的交汇。这不仅能创造更多的税收，而且能创造更多财富。长期来看，以推进国家治理和提升国家能力为基本抓手，提高上海的凝聚力和市场向心力，促进上海本地经济的多元化发展。只有以包容的心态对待迁移劳动者，增强经济的多元化和本地经济对于全球新兴产业的适应能力，才能促进经济转型升级和长期繁荣的实现。

4.上海市加强知识产权保护的政策建议

上海市可以通过如下一系列措施，对完善我国已引入的《拜杜法案》做出独特贡献。

第一，在自由贸易区，尝试消除许可收入向政府资助机构的上缴，并详细说明和规定政府事后介入权，从而有效落实公共资助研究知识产权保护。

第二，在自由贸易区，尝试适度吸收德国知识产权管理的发明人原则，充分保障研究人员参与技术创新的权利。具体地讲，就是将公共资助研究成果首先归属于研究人员，只有通过特定的行为、程序才能转化为公共研究组织的财产。

第三，要求公共研究组织成立专业化技术转让部门，实施排他性专利许可，并激励其建立高科技衍生企业或初创企业，以增强公共研究组织特别是研究人员参与创新合作的谈判能力，从而发挥基础研究在突破性创新中不可替代的作用。

第四，借鉴英国模式，由政府资助机构在体制、融资和技能上对公共研究组织成果商业化活动提供一次性的全方位扶持。（1）由政府资助机构共同开发出一个适用于公共研究成果商业化的会计核算框架，以培养更有利于公共研究成果商业化的文化和风险态度。现有的公共研究组织通常极端厌恶风险，以致阻碍了对商业化机会的追求。这是因为有效的知识转化本身就是追求风险的过程，必须以一定的失败作为代价。政府倾向于对风险行为进行惩罚则会进一步加剧公共研究组织过度关注风险回避而忽视风险管理。因此，政府对公共研究成果商业化的监督更应侧重于资产组合风险管理和透明度而非激励风险回避。（2）在增加基础研究公共资助的基础上，由政府资助机构组建种子和天使基金对公共研究成果商业化提供融资支持。事实上，只要给予技术转让这一新职责同等重视，明晰公共研究组织执行技术转让战略所产生的成本，并由政府进行弥补是必不可少的。（3）通过完善现有的高新技术开发区和发展公共资助研究创新网络，积极培养公共研究组织商业化技能。完善现有的高新技术开发区应主要借鉴美国创新的硅谷模式，通过在空间上围绕大学等公共研究组织组建科技公园和相应的企业孵化器，发挥基础研究和产业集群的协同作用，使公共资助研究知识在中小企业中得到很好的扩散。发展公共资助研究创新网络则应包括设立政府专门的技术转让政策执行机构，建设公共资助研究成果管理、利用信息发布平台和发展公共资助研究技术转让协会，成为连接大学等公共研究组织与外部市场的纽带。

第五，结合上海自由贸易区的建设，重塑公平的市场竞争环境，激励公共研究组织和中小企业参与创新活动，确保创新外溢效应发挥。