【前言】
FORWARD
挑战、变革与数字化城市治理
应对挑战
城市面临的挑战，有时会激发出城市规划、建设与治理上的进步。19世纪中叶，英国城市公共卫生事件的冲击推动了现代城市的公共卫生基础设施建设与管理体系的逐步建立，是一个经典案例。开始于21世纪20年代末的新冠肺炎疫情的冲击，至今还没有停止，它是否会引出城市治理的巨大变革与进步？
英国是历史上最早开始工业化的国家，也是最早城市化的国家。工业化集聚的城市人口众多，以至于住房、基本公共卫生完全满足不了需要。1845年，一份大城市和人口稠密区情况报告提到，1843—1844年，在曼彻斯特的一个地方，7000个居民共有33个厕所，也就是说，大约每212人只有一个厕所。为了应对住房、基本卫生状况恶劣带来的挑战，1848年，全球第一部公共卫生法案出台；1885年，工人阶级住房建设法案出台。这些发生在英国，但是影响波及几乎所有处于工业化和城市化进程中的国家：地方政府在供水排水、清洁环卫服务等方面，展开了一系列行动。
2020年年初，突如其来的新冠肺炎疫情袭击了中国城市武汉。截至2021年9月，全球新冠肺炎累计确诊病例超2亿例。然而，新冠病毒仍处于变异与蔓延中，没有放缓的迹象。新冠肺炎疫情对全球经济与全球化进程形成冲击，对城市化、城市发展构成威胁，成为影响21世纪发展最重大的历史事件之一。
在新冠肺炎疫情的冲击下，中国的数字化治理开始受到广泛关注，为中国的城市化治理贡献了巨大的力量。在这个人口达14.1178亿的国家[1]，网民规模达10.11亿，其中手机网民规模达10.07亿，互联网普及率达71.6%[2]。除了婴幼儿和部分老人，几乎所有人都在利用各类终端和网络技术参与到城市治理的过程中，他们是治理者也是被治理者。数字化治理助力中国的生产、生活最大限度地保持了活力。
需要特别是指出的是，数字化治理的执行主体是作为行政单元的城市政府。从这个意义上讲，中国的城市在应对新冠肺炎疫情的挑战中，在数字化治理方面，创造了令人信服的成绩。这些成绩让我们有信心编著《数字治理：中国城市视角》，并在其中载入中国城市应对新冠肺炎疫情的案例。然而，这些成绩远远未能转换成为城市治理方面的制度性成果，没有能够转换成为在全球范围内可复制、可传播、可推广的经验。这其中有多种原因，首先，各国有自己的抗疫模式；其次，数字化抗疫涉及的数字技术应用的制度条件、社会环境等存在较多差异性；最后，在城市治理的成果生产、输出方面，很多城市刚刚开始，尚须持久努力。
全面变革
数字化治理为中国城市的提升与发展贡献了有效的路径，在这个意义上，数字化治理超越了抗击疫情这个场景，它是一场深刻的全面的变革，这才是更加广阔的历史图景。
在中国的城市中，数字化治理推动全面变革的条件已经完全具备，包括以下4点：①数字基建的迅速发展为数字化治理提供了条件；②疫情防控的数字化创新完成了数字化治理的社会性启蒙；③多年来，数字政府改革创新为数字化治理注入了第一推动力；④企业、社会等参与主体增多、积极性提升，埋伏着数字化治理强大的动能。
城市数字化治理，推动了城市需要层次的不断上升。马斯洛提出了个体的需要层次论，而城市是有机体，我们也该赋予其需要层次。在笔者看来，城市的需要层次从低到高，依次可为：①安全/应急；②提高城市运行的效率效能；③提升实力并据以建立竞争力；④增强并确立创新引领的发展系统；⑤领导都市圈与城市群，以协同的方式在城市体系中获得高阶地位。
数字化治理如何满足城市升级与转型发展的需要？《数字治理：中国城市视角》针对以上5种需要层次的实现，提供了诸多的案例。以书中重点描述的上海市为例，上海市提出了全面实施数字化转型战略，其中，数字化治理坚持系统集成、坚持对标国际、坚持创新引领、坚持安全可控四大主要原则，明确目标方向，试图构建国际化、市场化、法治化的城市数字化转型治理体系，构建多维度、全覆盖、全流程的城市数字化转型治理机制，构建政社互动、多元参与、合作协同的城市数字化转型治理模式。
新冠肺炎疫情之后的全面变革，充满了挑战，也存在不确定性。但从上海等城市的具体实践来看，城市数字化转型已经开始，其中数字化城市治理兼顾了城市需要的各个维度与层次。目前，中国的城市化尚未完成，仍处于大规模的城市化进程之中。数字化与城市化的交织、促进对于中国和其他国家都具有重大的意义。
本书内容及特色
《数字化治理：中国城市视角》从中国城市视角出发，分为4个部分：第一部分为“数字治理的新时代”，包含“国际探索”“数字中国：政府与城市”“城市的数字化生存”3个章节。第二部分为“城市治理的系统再造”，包含“治理理念创新”“数字技术创新”“政务流程创新”“体制机制创新”4个章节。第三部分为“城市治理的多元化参与”，包含“数字治理的投资”“数字治理的角色与内容”“数字治理的标准与评价”3个章节。第四部分为“超越城市治理：新的城市竞争力重塑”，包含“城市群的治理”“城市治理现代化之路”2个章节。
本书的特色主要反映在以下3个视角上。
第一个特色是比较的视角。例如，本书从中国、美国、欧洲等国家和地区的主要城市的数字治理发展背景、现状与态势出发，广泛进行了比较，剖析和探索了城市数字治理在顶层设计、政策法规、技术伦理、创新应用，以及对城市社会发展方面的影响。
第二个特色是讲故事的叙述方式。在政务流程创新中，围绕“最多跑一次”“一网通办”“不见面审批”等，都有许多案例。中国的体制机制创新、内在机理往往比较抽象。本书介绍了行政审批局、大数据局、城市运行管理中心、城市政务服务中心等产生发展的故事，打开了数字化治理的“黑匣子”，使一切变得具体和直观。
第三个特色是讨论的姿态。数字化治理带来的答案远比它提出的问题要多。城市的数字化治理当中，有最佳实践吗？有标准答案吗？答案应是没有。本书的作者无力且无意给出明确的答案，而是试图确立讨论的议程、议题，归拢现有的解题方向等，有时还会提出问题，并探讨我们共同面临的困惑。
进一步努力的方向
联合国住房和城市可持续发展大会于2016年10月20日通过的《新城市议程》，富有洞察力地指出：
“到2050年，世界城市人口预计将增加近一倍，使城市化成为21世纪最具变革性的趋势之一。人口、经济活动、社会和文化互动以及环境和人道主义影响越来越集中在城市，这对住房、基础设施、基本服务、粮食安全、卫生、教育、体面工作、安全和自然资源等方面的可持续性构成重大挑战。”
这份《新城市议程》列举了一系列挑战。在今天看来，科技，特别是数字化技术将帮助我们部分有效地应对上述挑战。但《新城市议程》没有指出的一点是：数字化本身也可能成为重大挑战。从中国的实践来看，如何防止数字化治理中的垄断？如何有效地保护隐私权力？如何防止显性或隐性的数字鸿沟，以实现治理基本条件上的相对平等？还有许多诸如此类的问题，这些都是隐藏极深、影响极大的问题。未来，需要中国的城市在正确的方向上进行实践，而我们则需要去进一步总结模式，并展开更全面、更深入的思考。
冯奎
2021年9月北京
[1] 数据来源：第七次全国人口普查数据。
[2] 数据来源：第48次《中国互联网络发展状况统计报告》。