改革开放40年的经验、挑战与未来
汪玉凯
汪玉凯
国家信息化专家咨询委员会委员，中国行政体制改革研究会学术委员会副主任，国家行政学院教授，北京大学政府管理学院兼职教授、博士生导师，深圳创新发展研究院资深研究员，国务院办公厅顾问。长期致力于公共管理、中国行政改革以及电子政务等方面的研究。享受国务院特殊津贴。著有《界定政府边界》《如何建设一个公平正义廉洁有为的政府》《公共权力与公共治理》《改革没有回头箭》《电子政务在中国》《互联网发展战略》等，发表论文300余篇。
40年改革开放证明了什么
首先，我们要对近代中国经济社会的发展做一个大致的回顾，要从近代中国走过的大V字形这个视角来看40年改革开放的成就和经验。我们知道英国有个著名经济学家叫安格斯·麦迪森，他当时做过研究，1820年之前中国经济总量占世界的份额没有低过20%，宋代我国的经济总量占世界的份额超过50%，1820年中国经济总量占世界的份额是32.9%，居世界第一位。此后就开始一直往下走，一直到1945年抗战胜利，中国经济总量从占世界的32.9%一直下滑到4%。1840年降到29%，1870年降到17%，1900年降到6%，1945年降到4%。
1949年新中国建立后，尽管我们在经济、社会等方面确实取得了巨大的成就和发展，但是因为当时二战以后西方国家快速发展，所以到1978年，虽然当时中国是第一人口大国，但是我们的经济总量仅占世界份额的1.8%。从1978年改革开放到2018年刚好40年，这40年我国经济平均增长9.5%，从1978年开始慢慢反弹，直到2017年，我国经济总量跃居全球第二，共82.7万亿元人民币，折合成美元是12.24万亿元。美国是第一，我们是第二，日本是第三。2010年中国经济总量第一次超过日本，七年以后，我们的总量接近日本的三倍。我想，近代中国经济走过的大V字形轨迹把很多问题都通过事实说得很清楚了。
可以思考一下为什么改革开放40年我们能够取得这么大的成就，对此我简单概括为五个“一”。
第一，找到了一条道路，那就是改革开放之路。这条道路的找到，我认为是基于我们1978年的一次思想解放，即真理标准大讨论。正因为这次真理标准大讨论，中国尽快地结束了“文革”造成的伤痛。没有这次思想解放，没有拨乱反正，就不可能在那么短的时间内使中国走上改革开放道路。
第二，确立了一个中心，那就是以经济建设为中心。不管发生多大的事情都要以经济建设为中心不动摇。
第三，建立了一个体制，那就是社会主义市场经济体制。社会主义国家、社会主义制度、共产党执政，也可以搞市场经济。1992年，邓小平在南方谈话中做了非常重要的判断，他说，基本路线100年不能动摇，他说，计划和市场都是发展经济的手段，不决定国家政治制度，资本主义可有计划，社会主义可有市场，不改革就是死路一条。如果说我们1990年市场化的改革是摸着石头过河，1992年邓小平在南方谈话中对计划和市场的这些重大判断的出现，则标志着共产党执政、社会主义国家也可以搞市场经济。
第四，找到了一个突破口，那就是建经济特区，形成改革开放的排头兵。从1980年建深圳特区开始，经济特区、东南沿海开放城市、经济技术开发区、高新区、保税区、自贸区形成了一个系列。在整个开发区的建设中，深圳当之无愧地处在领头羊的地位。
我们今天看深圳的成功，也可以叫人类奇迹，在40年间发展为国际大都市。为什么深圳能在这么短的时间内取得这么大的成功？大概有五个原因。
（1）以邓小平为代表的党的第二代领导群体做出重大的战略决策，在深圳建立特区，而且有一整套促进经济特区发展的政策，允许大胆地试、大胆地闯，允许先行先试。
（2）深圳过去是小渔村，毗邻香港，我们改革开放、建立特区以后，吸引大量的外资，积累了大量的财富，然后快速融入世界，并融入了世界发达经济体的主流圈。
（3）全面推进市场化改革，民营经济快速崛起，以华为、腾讯为代表的民营企业，不仅在中国是领头羊，在全球也是知名企业。
（4）吸引了大批创业者。现在我们如果算城市年龄，深圳是最年轻的，因为大量愿意创业的有志者涌向这座生机勃勃的城市，深圳吸引了各方的人才。
（5）世界信息革命的机遇，给深圳创新提供了极大的契机。大家知道1946年人类发明了第一台计算机，芯片和中央处理器出现以后，计算机从像一座房子变成台式电脑，又变成笔记本电脑。80年代是深圳建立特区的时候，90年代中国出现了互联网，新技术革命使深圳坐上信息革命的头班车。所以深圳有这么多以IT企业、互联网企业为代表的一大批国内乃至全球知名的企业。
第五，第一次真正融入世界。我们过去闭关锁国，不知道域外是什么。1978年改革开放以后，我们所有中国人才看到了世界。而且这个改革开放使中国快速地和世界融为一体，特别是2001年中国加入世贸组织以后，中国经济对外贸易进入发展的快车道。
这五条就是五个“一”，我认为这是我们改革开放40年来五条非常重要的经验。
当前改革开放面临什么
中国改革开放能走到今天非常不容易，改革进行到现在难度要比40年前大得多，且越来越大。现在改革开放面临四大挑战：第一，面临改革开放外部环境变化的挑战；第二，面临改革开放内生动力不足的挑战；第三，面临转型发展所带来的巨大压力的挑战；第四，面临改革内在结构协调不足的挑战。下面我按照自己的研究和理解简单地阐述一下这四大挑战。
第一，改革开放外部环境变化的挑战。
我们可以从几个角度观察到，改革开放的整体格局发生了重大变化。从1978年到2009年中国有非常好的改革开放国际环境，那时候我们和美国几乎是抱团发展。而2009年以后美国调整国际战略，重返亚洲，使中国改革的外部环境逐渐发生一些变化。这种变化确实使整个外部环境不像以前那样对我们的发展那么有利，这是大家都能观察到的现象。
美国可能感受到了中国快速发展对它形成的压力，于是调整战略。我们看到从十八大以后，钓鱼岛问题、南海问题确实出现一些摩擦，这些摩擦从客观上讲影响了我国改革开放的外部环境。
第二，改革开放内生动力不足的挑战。
民众对改革的认知度、支持度在某些方面有下降的趋势。如果我们在改革上不能给普通老百姓带来实惠，让更多人有获得感，改革成果不能被大多数人所共享，老百姓不一定会支持改革。
第三，经济转型发展带来的巨大压力的挑战。
十九大有一个重要的判断，我们的经济要由高速增长转向中高速增长，由高速发展阶段转向高质量发展阶段。“高速”和“高质量”这两个词差别非常大。具体来讲，过去这几十年我们成就很大，我们利用了劳动力红利，利用了资源价格的红利，在环境方面的低投入确实使我们的产品有很大的竞争力，也就是说传统的发展方式做出了非常大的贡献，但是走到现在我感觉很难再继续维持下去了。
我把它概括为四个难以为继：第一，低成本出口战略难以为继；第二，低端产业主导的经济结构难以为继；第三，资源和环境的传统使用方式难以为继；第四，收入分配不公引发的社会问题，使社会稳定的大局难以为继。这四个难以为继在定义上讲就是习总书记讲到的我们坚持五大发展理念的基本依据，要坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。
我在这儿举一个简单的例子，比如低端产业主导的经济结构难以为继。我们过去的发展更多的是在世界产业链的中端和下端做文章，我们的劳动力成本很低、资源价格很低、环境投入很低，所以产品有非常大的竞争力。但是我们在高端相对缺乏话语权，经济大国要想变成经济强国必须在产业高端有话语权。为什么会提出要发展战略新兴产业，要培养高端人才，要发展低碳绿色经济，我想渊源都在这儿。比如中美贸易战争中美国制裁了中兴。中兴在深圳是非常著名的企业，中兴通讯是全球知名的IT设备供应商，为什么被美国制裁以后这个公司就受到重大的冲击呢？我想大家都很清楚，原因很简单，就是我们在核心技术上、在关键技术上受制于人，芯片尤其是高端芯片我们制造不了，我们依赖美国、依赖欧洲，尤其依赖美国。中兴通讯生产的手机使用的操作系统是安卓系统，是美国谷歌公司开发的让全球用户免费使用的系统。它制裁你不让你使用，就相当于一剑封喉。
我们不能光赚快钱，我们有这么多IT公司，网购人数超过4亿人，2017年我们网络交易、电子商务交易额超过21万亿元，我们现在有14亿手机用户、8亿网民、7.5亿智能手机用户，我们说无处不在的网络、无处不在的WiFi、无处不在的软件、无处不在的计算、无处不在的“互联网+”。在手机支付、移动支付方面我们位于全球第一，但是大家想想，最核心的技术是别人的。如果不能从核心技术上做到自主可控——我们不是要搞封闭，但是关键技术要自主可控——如果在这上面不能加大投入，不能下苦功夫去研究，就会出大问题。
三者叠加的经济格局使深化改革受阻，转型步履艰难。什么叫三者叠加？要面对经济下行，是第一个叠加；要保障2020年全面建成小康社会，是第二个叠加；第三个叠加是在这个过程中中国经济要顺利实现三大战略转型，即由过去注重规模数量型转向注重质量效益型，由过去引进消化型转向有序走出去、对外扩张型，由学习模仿型转向自主创新型。这三个转型能不能转得过来不仅影响到中国有没有由高速增长转向高质量增长的阶段，而且关系到中国能不能受到世界的尊重。世界是否尊重一个国家不仅仅看其经济总量，经济总量只是第一个指标，其他指标还有能不能保护环境，能不能保护知识产权，能不能使财富相对公平地分配，能不能尊重人权。所有这些都是世界是否尊重一个国家的因素，经济总量只是其中的一个。三者叠加确实给我们转型发展带来很大的压力。
比如面对经济下行，社会主义制度也好，中国执政地位也好，在很大程度上为我们快速的发展提供了很大的支撑。如果我们的经济不能步入良性发展轨道，经济下行不能被控制在一定范围之内，我想将对未来转型发展影响非常大。就我个人的观察，大概有五种因素既相互独立，又相互制约和联系，共同影响中国经济步入良性发展轨道：第一，房地产泡沫；第二，地方债务，官方统计的数据是超过24万亿元；第三，经济性改革明显滞后，拉了实体经济后腿；第四，产能过剩；第五，很多民营企业不景气。2016年，我国的外汇储备由3.9万亿美元降到2.9万亿美元，减少了1万亿美元，其中包含3000多亿美元的民营资本。2016年有8000多个高端人士离开中国，很多人是有点成就的民营企业家。
我们首先要保证2020年全面建成小康社会，这是党给全国老百姓的承诺。在我看来，2020年全面建成小康社会最大的难点不是经济总量翻一番，也不是人均收入翻一番，最大的难点有两个：一个是脱贫，另一个是农民市民化。从脱贫方面来讲，我们现在有3800多万人还没有解决温饱问题，但这3800万人的温饱问题是最低标准，所以脱贫的任务很大。在农民市民化方面，我们现在有2.8亿个农民工，有1.5亿个是二代农民工。现在深圳、北京、上海、广州四个一线城市的外来人口是最多的，北京有900万外来人口，上海有1000多万，深圳市的户籍人口有400多万，常住人口超过2000万，广州市户籍人口不到800万，常住人口接近1800万。如何解决好农民市民化的问题，如何脱贫，是我们2020年全面建成小康社会的两个关键性问题。所以我说我们的转型发展面临很大的压力。
第四，改革内在结构协调不足的挑战。
过去更多的是经济改革、行政改革、社会改革、文化改革、生态改革，在我看来行政层面的改革还不足以对经济、社会改革形成强有力的支持。比如我们如何构建一个反腐败的制度框架？如何防止转型错位？过去四十年我们成功地由计划经济体制转向市场经济体制，但是我们没有在经济转型过程中建立起对公权力进行有效约束的制度框架，再加上随着经济社会发展，老百姓对民主法治的诉求越来越强烈，所以从定义上讲结构转型错位导致了中国执政风险的上升。
我们看看习总书记是如何判断的，习总书记在庆祝中国共产党成立95周年的讲话中提出了“四大考验”和“四种危险”。哪四大考验？他说我们面临执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验。我们面临哪四种危险呢？我们面临精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。同时，习总书记提出要应对重大挑战，防范重大风险，解决重大矛盾，克服重大困难。这代表了最高层对当下中国执政风险的总体判断。正如我前面讲的这些问题，改革在某些方面受到比较大的阻力，所以才使我们的执政风险在某些方面不是在下降，而是在上升。
未来改革开放的方向
未来改革开放能不能进一步深入，直接影响到以下四个方面。第一，我们能不能保住过去40年改革开放的成果，换句话讲我们的改革开放成果会不会周而复始？第二，未来改革开放的进展、现代化的进程会不会被迫中断？第三，我们是进一步融入世界文明的潮流，还是再一次被世界边缘化？第四，意味着中国正面临一次新的历史性抉择。
在这个判断下，破解难题的方向在哪里？我们如何使中国的改革开放不断地向前推进，能够顺利地发展，能够造福中国所有人民？
第一，当下中国社会有必要启动一次新的思想解放。
正是因为在1978年发动了整体高峰讨论，我们才弄清了许多非常重大的问题。过去人们都认为马列主义、毛泽东思想就是检验真理的标准，1978年整体高峰讨论以后，人们开始认为马列主义、毛泽东思想也是一种理论，它们也要在实践中接受检验。这个判断使我们在1978年整体高峰讨论中达成共识，实践是检验真理的唯一标准，没有第二个标准。正是这个实践是检验真理的唯一标准的重大判断确定以后，中国才在那么短的时间内结束了“文革”，走上了改革开放的道路。
第二次思想解放大家都比较了解，发生在1992年。1989年以后中国经济出现过两年的负增长，过去40年中国经济平均增长率为9.5%，这两年是负增长。在这个大背景下，有人开始质疑邓小平提出的以经济建设为中心的主张。邓小平看到他提出的这个路线有可能被动摇——当时邓小平已是88岁的老人——于是他就在1992年到南方转了一圈，到深圳珠海进行了著名的南方谈话。他在南方谈话中讲了很多话，最关键的是四句话，这四句话在我看来构成了改革开放的第二次思想解放。第一句：基本路线要管一百年，动摇不得。第二句：计划和市场都是经济手段，不决定国家政治制度，资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。过去中国一直认为计划等于社会主义，市场等于资本主义，这个格局打不破。邓小平这个判断出来以后使中国人豁然开朗，原来计划和市场是经济发展的手段，不直接决定国家政治制度。所以1992年党的十四大才正式宣布确定建立社会主义市场经济体制。第三句：不改革开放，只能是死路一条。第四句：中国要警惕右，但主要防止“左”。我认为邓小平1992年的南方谈话在中国改革开放道路的关键节点再次把中国改革开放推向了新的高潮。
现在我认为我们的改革确实到了新的时代，我们遇到很多的问题，国内国外环境都发生了很大的变化，我们确实需要一次新的思想解放，这次思想解放需重点讨论民营经济、民营企业。
我认为，第一，民营企业、民营经济是中国重要的发展基础。第二，既然计划和市场不决定国家政治制度，而是一个国家发展经济的手段，那么民营和国营是国家发展经济的组织方式，和一个国家的政治制度没有必然联系。第三，我们当年之所以选中市场经济，是因为民营企业是市场经济的重要主体，这就意味着我们承认了民营企业、民营经济作为中国重要发展基础的历史地位。
我们对民营经济的认识是逐步改变的，1992年认为它是一种补充，1992～2002年认为它是中国经济重要的组成部分，后来就是要毫不动摇地发展民营经济。习近平在十九大报告中说，民营经济要平等地和国有企业一样使用各种生产要素、要平等地参与市场竞争、要平等地受到法律保护。
这次思想解放更多地应该思考民营经济到底和中国执政基础是什么关系。民营企业贡献了50%的税收、60%的GDP、70%的创新收入、80%的就业、90%的市场主体。现在有将近1亿个市场主体，民营市场主体占了9200万个，包括6500万个个体户、2700万家民营企业。这说明民营经济在我国占有重要地位。
第二，全力保障民生，维护社会公平正义。
加大对民生的投入，解决医疗、教育、社保、就业服务、保障性住房五大民生问题。从我个人的观察来讲，我们现在的经济发展水平、经济发展能力已经有所提高，我们应该有计划地、有步骤地把老百姓最关注的医疗问题纳入改革进程。要使老百姓真正从改革中获得实惠，这样他们才能够更加支持改革、拥护改革。
第三，在改革的关键节点要有实质性的突破，要防止改革在某些方面空转。
我们在经济改革层面要建立一个相对被国际社会认可的市场经济体制框架，而不是只有我们自己认可。我认为这个市场经济体制框架应包括以下几项内容。
（1）要尊重市场自身的规律，减少政府不必要的干预。
（2）要完善市场经济的法律框架，为各类市场主体创造公平竞争的环境。
（3）防止欺诈，反对垄断。这种垄断既包括行政垄断，也包括自然垄断，更包括市场垄断。
（4）要遵守国际法以及国际贸易的相关准则。在很多方面我们都采用了国际体系，我们尽量遵守国际上的一些准则和规则，对于我们过去的承诺要尽量地兑现。
（5）政府带头守法，要按照公开、公正、透明的原则，体现公共政策的公共属性。法治国家、法治社会、法治政府，这三者中最核心的是法治政府。法治政府上面是法治国家，下面是法治社会，如果政府自身不能守法，甚至知法犯法，法治社会就构建不起来。
（6）最大限度地约束公权力。遏制权力滥用，严厉打击运用公权力在市场上进行寻租的行为、腐败行为。
政治层面的改革关键要在制度上寻求突破。总结良好的东西，保留成功的经验，并补齐短板。
（1）要把主权在民、以人民为中心的民主法治制度的构建作为我们重要的政治体制改革内容。也就是说，要解决老百姓有序的民主参与问题。
（2）要为公权力构建有效的制度笼子。党的十九大提出“四个全面”，全面从严治党就包括要构建制度笼子，以法制构建制度笼子，管人管权管事。在我看来，这个制度笼子能不能构建起来，能不能构建好，与中国能否长治久安关系重大。
（3）要稳妥处理中国与世界的关系，用好国际环境这张牌。就像习总书记讲的，我们可以自豪，但我们不能骄傲。要认真反思过去我们的一些政策有没有失误，要准确认识中国所处的发展阶段，找准当前历史阶段中国在国际社会中的定位，在某些方面要学会妥协，使国家利益最大化，用更长远的眼光来看待我们在国际上所处的位置。