第一节 南非的民主转型：妥协的政治
南非位于非洲大陆的南端，国土由大西洋和印度洋所环绕，是典型的海陆兼备型国家。伴随着航海技术的发展以及西方资本主义的扩张，南非这片土地到17世纪中期开始遭到欧洲殖民主义的侵占。从1652年范·里贝克（Jan van Riebeeck）带领一批荷兰人从桌湾登陆开始，南非先是被荷兰人殖民，后又经英国殖民，并经1899～1902年英布战争，最终于1910年5月成立南非联邦。南非联邦是大英帝国的自治领，英国总督是最高行政长官，这种状态一直持续到1961年南非议会通过建立共和国的法案并脱离英联邦才宣告结束。
南非共和国的建立表明国内政治力量日趋保守，种族隔离政策逐渐演变成一套完整的制度体系并日趋僵化。伴随着黑人民族解放运动的日渐活跃以及国际社会的孤立与制裁，种族隔离制度的生存空间日益萎缩，南非白人政权也逐渐陷入穷途末路的困境。到20世纪80年代末90年代初，美苏冷战以苏联解体而宣告终结，南非国内的种族隔离政权在各方面压力下被迫做出让步——解除党禁、释放政治犯，南非由此迎来了多党政治协商的进程。政治协商最终以相对和平的方式将政治权力由代表白人利益的国民党转移到民族解放运动的领导力量非国大手中，南非成功地实现了民主转型。
一 南非白人政权的基本外交战略
从1910年到1990年，南非的种族主义制度维持了80年，经历了从确立到强化再到衰败的过程。[2]南非的对外关系与国内的种族隔离制度存在密切关联，其外交战略的根本目标在于维持种族隔离制度与白人的优势地位。然而，伴随着传统殖民大国的去殖民化进程与非洲国家的独立，南非的这一政治目标日益成为与国际社会互动的基本矛盾。也正是对种族隔离制度的坚持和维护导致了南非被国际社会所孤立，成为国际社会的“弃儿”。南非与非洲邻国的关系也因此陷入敌对状态。
这80年间，南非的对外关系可以以1960年为界划分为前后两个时期。其中1910～1960年为南非联邦时期；1961～1990年为南非共和国时期。在不同时期，根据国际环境的变化、国内政治经济情势的发展，南非采取了不同的外交政策；但是维持种族隔离制度和白人优势地位这一基本目标没有发生任何改变，任何外交政策的调整从本质上讲都是以维护白人优势地位为出发点的。
（一）南非联邦时期的对外关系与战略（1910～1960年）
南非联邦时期的对外关系可以以1948年为界划分为两个时期。1910～1948年这一时期，南非对外关系的重点是如何对待两次世界大战的问题。在对待是否参战的问题上，南非国内存在阿非利卡人与英语白人之间的矛盾。虽然最初遭到阿非利卡人保守派的强烈反对，但是国内政治力量的对比最终导致南非加入盟国参与到两次世界大战之中。这一时期南非的基本身份定位是把自身看成将欧洲文明移植到非洲大陆的西方社会的一部分。[3]正是基于对西方社会身份的认同，南非国内的主导力量把加入盟国参战视为国家利益的一部分。通过参战，南非提高了自身在英联邦以及国际社会中的地位和影响力。
南非联邦作为英国的自治领不仅为两次世界大战的胜利贡献了力量，而且在二战之后联合国的设计上时任南非总理简·史末资（Jan Smuts）也发挥了重要作用。战后，南非史末资政府仍然将维持并加强与英国及英联邦国家的关系作为基本外交战略，同时将英联邦体制与联合国作为维护世界和平与稳定的基本制度框架。然而，具有讽刺意味的是，恰恰是这两种制度设计所建立的国际组织成为亚非拉新兴独立国家反对南非种族隔离制度的舞台。在西南非洲（今纳米比亚）和种族隔离问题上，南非日益受到亚非拉新兴独立国家的批评及联合国的干预，这导致其国内政治日趋保守。
1948年，南非国民党以“种族隔离”为口号赢得选举胜利并上台执政，标志着南非国内政治格局中阿非利卡人民族主义势力占据了主导地位，其他政治势力（包括英语白人）的权力和影响趋于下降。[4]马兰（Daniel Malan）政府上台后密集出台多项种族隔离法令（主要包括《人口登记法案》《禁止混婚法》《不道德法修正案》等），从而为种族隔离的制度化奠定了法律基础。同时，国内政治格局的转变导致了南非外交政策的完全转变。[5]一方面，南非与英国的关系有所疏远，对英联邦体制的认知发生转变。马兰政府极力批评英国给予帝国殖民地以独立地位的去殖民化进程，并且认为去殖民化的后果要么导致独裁，要么退回到野蛮的混乱状态。与史末资对英联邦地位的极为重视不同，国民党政府认为，印度、巴基斯坦等亚非国家的独立导致了英联邦体制的分裂，英联邦日益成为新兴独立国家干预南非内政的工具。另一方面，针对非洲的国际关系，南非提出所谓的“非洲宪章”，确立了五项基本目标，即保护非洲免受亚洲人的统治；维护非洲人的非洲；确保非洲在西方基督教阵营内的发展；使共产主义远离非洲大陆；促使非洲“非军事化”。然而，新兴独立国家宣布把消除殖民主义作为它们的主要目标，南非由于国内的种族隔离政策、对西南非洲/纳米比亚的占领以及对罗得西亚白人政权的支持而成为他们反对的基本目标。[6]因此，马兰政府所谓的“非洲宪章”精神并没有得到非洲独立国家的认可和支持。
1960年2月3日，英国首相哈罗德·麦克米伦（Harold Macmillan）在南非议会发表了“转变之风”（Wind of Change）的演讲，标志着英国正式承认了非洲黑人的自决权。这也意味着大英帝国将加速去殖民化进程。1960年3月21日，南非国内因反对《通行证法》掀起风起云涌的群众运动，这场运动导致警察当局开枪打死69人（其中包括8名妇女和10名儿童），打伤180人，造成震惊世界的沙佩维尔惨案。[7]国际局势的发展以及国内政治形势的演变，导致南非白人尤其是阿非利卡白人的危机感和恐惧感不断上升，南非国民党政府更加保守。为应对这种突如其来的国际国内复杂情势，国民党政府在国内进行暴力镇压，宣布全国进入紧急状态，取缔非国大和泛非大等黑人民族解放组织，宣布成立共和国。在国际社会，南非日趋走向孤立，宣布退出英联邦。由联邦制向共和国的转变意味着南非国内政治势力的保守主义倾向进一步加剧，种族隔离制度得到进一步强化，与外部世界的关系也日益走向敌对和孤立。
（二）南非共和国时期的对外关系与战略（1961～1990年）
20世纪60年代初，在中部非洲地区，西方殖民帝国开始瓦解，遭受殖民的非洲国家不断取得政治上的独立地位。在这种背景下，南非共和国重新塑造了一种自我形象——少数文明的南非白人不仅被老朋友侮辱和误解，而且孤独地矗立在对其充满敌意的国家所围绕的大陆上。[8]这一时期，南非确实遭到了国际社会尤其是非洲国家的进一步孤立。1962年，联合国以67票赞成、16票反对、23票弃权的绝对多数通过一项决议，要求成员国断绝与南非共和国的外交关系，抵制南非商品，终止对南非的所有出口，并对南非的海运和空运关闭所有的港口和机场。[9]到1963年，南非被取消了非洲统一组织（the Organization of African Union）、非洲国家土壤保护与土地利用局（the Inter-African Bureau of Soil Conservation and Land Utilization）、非洲技术合作委员会（the Commission for Technical Cooperation in Africa）、非洲科学理事会（the Scientific Council for Africa）以及非洲互助基金会（the Foundation for Mutual Assistance in Africa）等非洲区域组织的成员资格。在非洲国家的努力下，南非也被取消了国际劳工组织、联合国粮农组织、联合国非洲经济委员会等全球性国际组织的成员身份。到20世纪60年代中期，南非逐渐发现自身已经完全被非洲大陆孤立，并且在国际社会也日益遭到孤立。[10]南非的种族隔离政策导致了国际社会和非洲大陆对南非国家的“隔离”。
然而，这一时期，无论是联合国的制裁还是非洲国家的孤立，事实上都没有从根本上阻止南非与外部世界发展经济关系。南非不仅与西方资本主义世界的贸易关系有所强化，而且与非洲国家的贸易额也由1969年的3.639亿兰特增长到1972年的4.547亿兰特，到1974年则进一步达到6.95亿兰特的水平。[11]由于国内抵抗运动遭到镇压、政治形势趋于稳定以及经济军事实力的增强，沃斯特（B.J.Vorster）政府重拾信心，在20世纪60年代中后期开始推行所谓“外向政策”，并强调与非洲独立国家进行对话。
外向政策的核心是通过加强与非洲国家在经济与技术领域的合作（很大程度上是南非向对其友好的非洲国家提供经济与技术援助）来降低非洲国家对南非的孤立，最大限度地提高南非的国际合法性。对话的前提则在于互不干涉彼此的内部事务，从而确保种族隔离制度免受外部的指责和干涉。针对沃斯特政府所提出的对话政策，在1971年6月召开的非洲统一组织部长理事会上，成员国进行了投票，其中28个国家投票反对与南非进行对话，6个国家（包括加蓬、象牙海岸、莱索托、马达加斯加、马拉维和毛里求斯）支持对话，5个国家弃权。此次非统会议还批准了1969年4月由14个中东非国家所提出的《卢萨卡宣言》，该宣言把南非放弃现行的种族隔离政策作为与其开展对话的前提条件。多数非洲国家的反对与抵制表明沃斯特政府所推行的对话政策并没有取得成功。
20世纪70年代中后期，伴随着葡萄牙殖民统治在安哥拉与莫桑比克的终结，共产主义势力进一步向南部非洲地区扩大影响。博塔（P.W.Botha）政府上台后采取针对共产主义扩张的“总反攻”战略。一方面，在冷战东西方对峙的背景下，博塔政府利用西方对共产主义在南部非洲地区扩张的担忧，强化了与美国里根政府和英国撒切尔政府的关系，利用与美英之间的友好关系维持自身政权的合法性。另一方面，针对邻国对南非民族解放运动组织的支持，采取了所谓的“扰乱政策”，即通过支持黑人独立国家的反对派、破坏地区交通线路甚至直接的军事干涉行动来扰乱这些国家的政治经济秩序。“扰乱政策”最终导致了斯威士兰和莫桑比克与南非白人政权签署了互不侵犯协定。这意味着莫桑比克将不再支持非国大等民族解放运动组织以莫桑比克为基地对南非种族隔离政权发起攻击，作为条件南非不再支持莫桑比克国内的反政府力量。
博塔政府的外交战略虽然取得了部分成功，但是20世纪80年代中后期国际冷战局势的演变以及南非本身国内政治经济形势的发展越来越与种族隔离政治相矛盾。一方面，国际社会反种族隔离政策的呼声日益高涨，最终导致美国国会于1986年通过《全面反种族隔离法案》。随后欧洲共同体、日本以及其他各类国家对南非发起了实质性的经济、政治和文化制裁。[12]西方国家的严厉制裁导致南非出现大规模资本外逃，经济形势进一步恶化。另一方面，经济形势的持续恶化以及国内的政治动荡导致南非国内白人社会出现分化，众多白人尤其是商人阶层开始与非国大进行接触，主张通过对话协商方式逐渐消除种族隔离制度。在这种背景下，博塔政府的保守政策最终走向了穷途末路。1989年8月14日，博塔被迫辞职。随后，德克勒克（de Klerk）继任总统，南非政治逐渐走向多党协商结束种族隔离制度的新阶段。
二 “新思维”与种族隔离制度的废除
早在1984年7月，博塔内阁的司法部长便开始就对话问题与在狱中的黑人领袖曼德拉有了接触。到1988年5月，博塔政府建立了一个由四位政府官员组成的委员会负责处理与曼德拉以及其他非国大领导人的对话问题，从而使政府与非国大的秘密互动公开化了。在广泛接触过程中，白人政府官员逐渐认识到非国大的政治主张可以确保白人的基本利益，从而为未来的政治协商与让步奠定了基础。1989年9月，德克勒克上台后采取了与历届国民党政府完全不同的政治哲学——不是尽一切可能去维持摇摇欲坠的种族隔离制度，而是考虑如何在未来的多种族民主制度下最大限度地确保白人的基本利益。而且，德克勒克相信越早与非国大开启谈判，对政府越有利，政府越有能力保证谈判进程和平有序发展。
德克勒克的新思维主要体现在两个方面：其一，德克勒克上台后将决策权由国家安全委员会转移到内阁手中，从而大大削弱了军方的外交决策权。同时，国防部长马兰（Gen Magnus Malan）宣布，南非国防部队将不再进行跨界袭击，也不再有理由支持邻国的反政府武装。[13]这意味着博塔政府时期南非针对邻国所采取的“扰乱政策”的终结。德克勒克政府试图通过改善与周边邻国的关系来摆脱长期困扰白人政府的安全困境。其二，1990年2月，德克勒克发表议会演说，宣布解禁非国大、南非共产党等30多个政党和民族解放组织，并释放黑人领袖曼德拉，从而为多党政治协商创造了条件。解除党禁标志着白人政权国内政策的重大转向，即不再以压制民族解放运动为前提，而是寻求与民族解放运动对话。这在当时的历史条件下，既是德克勒克政府的无奈之举，也展现了其所持有的不同于其他任何一届白人政府的思维。解除党禁使遭到长期压抑的民族解放运动冲出藩篱，并主导了随后的南非民主转型。
1991年12月20～21日，第一次民主南非大会在约翰内斯堡举行。19个政党和组织的200多名代表参加了此次会议，经过一天半的协商，大会最终承诺通过和平方式实现政治变迁；在非歧视原则基础上建立统一的南非；在立法、司法、行政三权分立原则的基础上建立宪政安排；以普遍选举为基础建立多党民主制。会议还成立了5个工作小组，负责对制定新宪法和过渡政府安排提出报告。1992年5月，第二次民主南非大会召开，然而国民党与非国大在一系列复杂问题上仍然存在严重分歧。6月17日，因卡塔自由党的支持者在约翰内斯堡酿造了严重暴力事件，导致40多人死亡。而且据媒体披露，国民党政府在暗中对因卡塔自由党进行资助以反对和削弱非国大的力量。这场政治危机导致非国大立刻终止了与政府的对话。然而，持续恶化的经济形势以及不断升级的暴力事件迫使非国大与德克勒克政府必须尽快重启谈判，尽快就权力分享方案达成共识以避免陷入内战。在此背景下，1992年9月双方开始恢复接触，并于26日签署了“谅解备忘录”。这表明非国大接受了在过渡时期与国民党分享权力的提议。1993年2月，非国大与国民党政府进一步就未来民族团结政府的权力分享方案达成共识。1993年9月，多党谈判会议最终达成协议建立多党过渡行政委员会，并确定1994年4月27日为大选日期。
从1990年2月德克勒克发表议会演说开启多党谈判到1994年4月举行多种族民主大选，南非的民主政治转型历时4年。虽然其间爆发多起暴力事件，但整个进程是以相对和平的方式进行的，并没有陷入血腥的种族屠杀和内战。南非之所以能够以相对和平的方式实现民主转型是由以下两个主要因素决定的。
一是政治转型的两大主导力量——国民党与非国大——都主张通过和平方式实现转型，都不希望南非陷入内战之中，并且在关键的问题上能够互相妥协。德克勒克政府和曼德拉领导的民族解放运动都认识到，如果不遏制持续不断的暴力活动，终将使国家陷入无序境地，这对双方而言都是双输局面。虽然极端势力（包括白人和黑人）不断阻挠谈判进程，并酿造了多起暴力冲突，但是他们并不占据主流地位，缺乏足够力量使谈判进程偏离和平轨道。
二是国际社会支持南非通过政治对话的方式实现民主转型。戈尔巴乔夫上台后，苏联降低了对南部非洲地区革命运动的支持，通过谈判在南非建立公正民主社会的目标成为苏联新的对南非政策的核心。[14]这意味着苏联将不再支持非国大的军事斗争。德克勒克开启改革进程之后，西方国家相继取消了对南非政府的制裁，意在鼓励改革进程能够持续下去。非洲邻国也对德克勒克的改革行动表示赞赏。正是这两大主要因素创造了在一个充满种族仇恨以及缺乏忍耐文化的国家成功实现民主转型的奇迹。
1994年4月27日，南非如期举行非种族民主大选。非国大获得63%的选票，国民党与因卡塔自由党分别获得20%和11%的选票。根据比例代表原则，非国大在议会中获得252个席位，国民党和因卡塔自由党分别获得82个和43个议席。在新成立的9个省份中，非国大控制了7个省份，因卡塔自由党在夸祖鲁-纳塔尔省占主导地位，而国民党取得了西开普省的主导权。[15]根据南非过渡宪法的规定，非国大、国民党和因卡塔自由党联合组建民族团结政府。1994年5月，曼德拉成为南非历史上首位经民主选举产生的黑人总统，塔博·姆贝基和德克勒克担任副总统。因卡塔自由党主席曼戈苏图·布特莱齐（Mangosuthu Buthelezi）获得内政部长的职位。民族团结政府的建立标志着南非种族隔离历史的彻底终结。
三 新南非的诞生与基本权力格局
从1994年成立民族团结政府至今，新南非已经走过二十多年的发展历程。在这二十多年的历史进程中，非国大一直在南非政治权力格局中占据主导地位，甚至一度出现一党独大的政治情势，这成为分析新南非政治演变及其对外战略的基本前提。
虽然根据权力分享协议，1994年确立了非国大与国民党和因卡塔自由党联合组建民族团结政府的基本权力格局，但是非国大无疑在民族团结政府以及议会中占据主导地位。1996年5月8日，南非制宪议会以421票赞成、2票反对、10票弃权的压倒多数通过了《南非共和国宪法法案》。1996年12月10日该法案经曼德拉总统签署后正式生效。新宪法的签署标志着南非政治过渡的完成，为平等和民主政治体制的确立和今后的民族国家建设奠定了法律基石。[16]
1996年曼德拉宣布将不再谋求连任非国大主席，并承诺本届政府期满后将卸去总统职务，这为1999年南非的新一轮总统大选拉开了序幕。从1999年到2019年，南非共经历了1999年、2004年、2009年、2014年和2019年五次大选（如表1-1所示）。在五次民主大选中，非国大都占据了主导地位，1999年得票比例为66.35%，在议会中取得了266个席位。种族隔离制度结束五年来，反对党并没有提出有吸引力的政策来取代非国大的政治议程。因此，只有一小部分的选民支持反对党。[17]2004年，非国大的得票率进一步攀升到69.69%，在议会中取得279个席位，达到了可以单独修改宪法的三分之二多数。2009年大选前，由于党内斗争，非国大内一批成员出走，另立新党——人民大会党（COPE），从而对非国大的选情造成一定程度负面冲击。在2009年大选中，非国大的得票率降低到65.90%，在议会中席位为264席。新成立的人民大会党得票率为7.42%，获得国民议会30个席位，远无法与非国大相抗衡。2014年大选，非国大的得票率进一步下降，为62.15%，在国民议会中获得249个席位。在2019年大选中，非国大的得票率为57.50%，与2014年大选相比下跌近5个百分点，这是非国大执政后得票率首次低于60%。纵观民主转型以来南非的历次大选，非国大在南非政治格局中的主导地位经历了由持续巩固和强化到逐步衰退的转变。尽管如此，非国大在2019年选举中的得票率依然远远高于最大反对党民主联盟20.77%的得票率，反对党依然难以对非国大的主导地位构成根本挑战。
表1-1 1999～2019年南非五次大选主要政党的得票率
从这五次大选的统计结果来看，2000年6月由民主党与新国民党、联邦联盟联合成立的民主联盟发展势头较为迅速，由2004年12.37%的得票率和50个议席上升到2009年大选的16.66%的得票率和67个议席。到2014年大选时，民主联盟的得票率进一步上升，达到22.23%，在国民议会中获得89个席位。由非国大青年联盟前主席马勒马（Julius Malema）领导成立的经济自由斗士党2014年首次参加大选，斩获25个国民议会议席，得票率为6.35%，在很大程度上分流了非国大的一部分选票。需要指出的是，在2019年大选中，作为传统政党的民主联盟得票率有所下降，而新兴的民粹主义政党经济自由斗士党继续维持上升势头，得票率达10.80%，成为南非国民议会第三大党。这表明在社会日趋保守的背景下，近年来南非的传统政党有所衰弱，新兴的民粹、极端政党有所抬头。新兴政党的崛起使南非政党政治表现出多元化的倾向，但这种多元化的发展趋势并未实质性撼动非国大的主导地位。非国大所面临的最大挑战并非其他政党的日益壮大，而是自身内部的权力斗争和腐败。倘若党内权力斗争以及腐败问题得到妥善解决，非国大的得票率也存在反弹的可能。事实上，与2016年地方选举的得票率（53.91%）相比，非国大在2019年全国大选中的得票率有所上升，这也表明非国大主导地位的弱化并非不可逆转。
非国大在新南非国内政治力量对比中一直处于主导地位，这决定理解新南非的外交战略，必须考察非国大决策精英的基本认知。任何对现代南非政治的讨论必须从非国大开始，因为当今所有重要的政策讨论都是在非国大党内做出的。南非是一个正式的多党民主制国家，在国会有充满活力的辩论。但是非国大拥有巨大的支持率，反对党在外交决策领域实际上不具有实质上的影响力。[18]虽然非国大与南非共产党以及南非工会大会之间的结盟关系往往导致新南非的决策或多或少会受到这两个组织的影响，但是南非共产党和南非工会大会将主要精力放在了国内社会平等与公平问题上，他们更加关注的是基层民众社会生活的改善，而不是对外战略问题。因此，分析新南非成立后的外交战略，需要深入考察非国大建立后在国内的反种族隔离斗争实践以及对外关系问题，长达80多年的反种族隔离斗争的实践塑造了非国大对新南非的基本理念和外交哲学。非国大的基本理念和外交哲学从根本上界定了南非的外交政策取向和对外战略。