第一章 导论

第一节 研究背景

一 政策背景

作为我国经济社会发展过程中一项重要的资源再分配制度，民族优惠政策在长期的社会建设实践中发挥了重要的宏观调配作用。关于民族政策文本的源头可以追溯到1952年制定的《民族区域自治实施纲要》和1984年颁布的《民族区域自治法》，以及之后于2001年2月28日召开的第九届全国人大常委会上通过的《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。在新中国成立之初制定的《民族区域自治实施纲要》，主要目标是解决少数民族地位的不平等和政治上无权的问题，因此其主要内容围绕保障少数民族的平等权利和自治权利。而《民族区域自治法》是在党的十一届三中全会召开之后，在拨乱反正和改革开放初见成效的新形势下制定的，因此既注重保障少数民族的平等权利和自治权利，又注重发展民族自治地方的经济和文化，同时还体现了改革的时代精神。2001年的修改则是党和政府针对中国社会整体已经有了巨大的发展，但民族差距仍然存在并有拉大趋势的现实，出于对现实问题的高度自觉，加大了国家扶持的力度，重申照顾与优惠是自治权存在的前提，扶持与帮助是中央与国家的职责。[1]党和国家保持了对民族地区发展变化的高度关注和灵敏嗅觉，先后于2007年、2012年批准实施《少数民族事业“十一五”规划》和《少数民族事业“十二五”规划》，面对少数民族地区的突出问题和特殊困难，继续坚持“采取特殊政策措施，不断加大对少数民族事业的扶持力度，全面提升少数民族事业发展水平”。[2]这里的“特殊政策措施”以及“扶持”表明了政府继续实施民族优待的决心。另外，我国的“西部大开发”战略，虽然没有冠之以“民族”字眼，但“实际上也是为了推动我国少数民族地区的经济文化发展”，[3]甚至有学者认为“可以说西部大开发战略就是中国解决民族问题最为重大的举措”。[4]因为统计数据显示，纳入西部大开发战略的12个省、自治区、直辖市，辖区面积达686.7万平方公里，占全国面积的71.5%。作为经济地理意义上的西部地区，人口虽然只占全国总人口的27.9%，但是这一区域内的少数民族人口则占全国少数民族总人口的75%左右，达到8666万人。实行民族区域自治制度的五个自治区和绝大部分自治州、自治县都在这一范围内。[5]

2014年5月和9月，中共中央分别召开第二次中央新疆工作座谈会和第四次中央民族工作会议，这两次会议是党中央和政府在新疆和民族工作领域最高级别的会议，体现了国家和政府一贯以来对民族工作和民族政策的重视。在第二次中央新疆工作座谈会上，除了一贯对稳定和长治久安的强调，习近平总书记还特别指出“从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办”。[6]作为对总书记号召的回应，南疆且末县在2014年8月推出了《且末县民汉通婚家庭奖励办法（试行）》，给予民族通婚家庭在子女教育、医疗补助、家属就业安置、住房等多方面的优待，另外还有连续奖励不超过5年，每年1万元的现金奖励。[7]2014年12月，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，[8]强调要“完善差别化支持政策”“继续编制并实施国家扶持人口较少民族发展规划、兴边富民行动规划、少数民族事业规划”，这些充分体现了国家对民族地区加强扶助共享发展的决心，以及对继续实行民族福利制度必要性的认识。2015年，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出了“五个认同”的理论，指出要“全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”，[9]该理论是对我国民族团结思想的提纲挈领，是马克思主义民族理论在新时代背景下的理论升华，体现了民族认同意识对中华民族的重要意义。2017年，党的十九大报告中进一步明确，要将做好民族工作“纳入中国特色社会主义进入新时代的基本内涵”“纳入习近平新时代中国特色社会主义思想”“纳入‘四个伟大’的新使命”“纳入党的基本方略”。这四个“纳入”的提出，更是把民族工作摆到了党和国家工作的重心位置，提到了前所未有的战略高度，也为我们做好新时代背景下的民族工作指明了方向。从制度的重心变化中不难看出，每一部政策的制定及实施都是与当时少数民族的发展背景紧密相关，紧扣当时当地的迫切需要的，也因此在长期的改革实践中很好地促进了民族地区的经济社会发展，维护了民族关系的稳定与团结。

二 结构背景

随着现代化建设进程的加速，我国的人口流动在近几十年中呈现前所未有的高速发展，由此带来的是人口数量结构、分布结构的巨大变化。我国的少数民族人口主要分布在西北、西南、东北内陆边疆地区，但是近年来的人口迁移使得少数民族人口不断从原来的聚居区或散居区向全国各地扩散，使得各民族在地域上的分布越来越广，而各地区人口在民族成分构成上也越来越多元化。越来越多的少数民族年轻人走出民族聚居地区，到中东部求学、务工、经商，同时也有越来越多的中东部群众走入少数民族地区寻求更大发展，这使得我国各民族混杂居的程度也越来越高。据测算，截至2010年，从少数民族地区流出的人口已超过2000万人，而当前在城市和民族混居区生活的少数民族人口数量已超过少数民族总人口的1/3。[10]根据国家统计局数据：截至2018年10月31日，我国各少数民族人口为113792211人，占8.49%。全国拥有56个民族的省份就有11个，占到全国31个省份的35.5%，[11]各民族呈现明显的“小聚居，大杂居”的特点。在这样的人口基数及社会转型的背景下，我国大部分地区都呈现多个民族交错分布的图景，民族聚居区与各民族杂居区在地域分布上高度包容和重叠。虽然各少数民族都有自己或大或小的聚居区，但聚居区内又杂居或聚居着其他多种少数民族，形成不同程度的聚居与杂居相互嵌套的格局。同时，现代社会高速的生产生活方式变迁所带来的各民族之间的交流、融合、同化进程也在不断加快。民族人口格局的改变，为各民族成员的民族意识带来了新元素和新挑战，多民族混居地区的民族关系也因此表现出与民族高度聚居地区显著不同的特点。居住于多民族混居地区的各民族成员因为要广泛接触更为庞杂的信息，其民族意识也会呈现与聚居地区截然不同的特征。而我国的民族福利制度作为国家政治话语，其对各民族混居地区民众的民族认同可能也会具有更为明显的外部形塑作用。

三 学术背景

我国的民族区域自治制度以及优惠政策实施大半个世纪以来，民族地区的经济社会发展发生了翻天覆地的变化，取得了一系列有目共睹的成就。“其经济社会发展速度、规模效益接近甚至高于全国平均水平，但这些地区的自我发展能力依然很弱。尤其是5个自治区和少数民族聚居程度较高的四川、云南、贵州、青海与甘肃，在经济竞争能力和可持续发展能力方面都处于全国平均水平之下，与东部发达地区的差距依然显著。”[12]但是，近几年来，关于民族身份的划分以及特定民族身份区别对待的争议日增。2011年，清华大学学者胡鞍钢、胡联合发表了一篇题为《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》的文章，提出为了进一步促进各民族交流交往交融，构建交融一体的中华民族共同体，应该“淡化汉族和各少数族群（民族）的族群（民族）意识”“淡化附加在各族群（民族）成分上的政治权利”，[13]并从政治、经济、文化、社会四个方面提出了一系列举措。该文犹如一颗重磅炸弹，瞬间引起了民族学界、政治学界和社会学界的激烈讨论与猛烈反响。2012年4月，在北京举办了一场“民族理论研究热点问题学术研讨会”，来自中央统战部、国家民委、中国社会科学院、北京大学、中央民族大学等20多所高校、科研机构的专家以及《民族研究》《中国民族》《中国民族报》等期刊报纸的主编、记者等60多位代表参加了会议，专门针对民族问题的“去政治化”和“第二代民族政策”说等观点进行了研讨。[14]之所以能吸引如此多的关注，其核心在于“第二代民族政策”的主张从根本上挑战了我国长期以来所推行民族政策的道德伦理，关于“淡化附加在民族成分上的政治权利”主张更是引发了现行优惠政策拥护者维护少数民族特殊权益的激烈反对。而“第二代民族政策”的立论依据则是认为附加在民族成分上的特殊权益会加强民族认同的分隔化，不利于汉族与各少数民族的大融合。

还有学者指出，民族福利制度实施多年以来，中国仍存在“汉—少”二元结构，这是其不足之处的有力佐证。“二元结构”最早是作为一个经济学概念被提出的。传统发展经济学理论将二元结构定义为边际产出等于或接近于零的农村农业部门与边际产出较高的城市工业部门的并存状态；并且经过不断发展，农村农业剩余劳动力不断转移至城市工业，最终消除经济社会的二元分割状况，形成新古典经济学所谓的一元化市场。[15]后来，逐渐拓展至现代化研究的政治、社会、文化各领域。正如马戎教授所指出的，我国学者对于“二元结构”的研究兴趣也绝大多数集中在城乡二元结构问题上，而另一类二元结构的存在一直未引起足够重视，那就是汉族与少数民族之间存在的二元结构。[16]“汉—少”二元结构可以从两方面来理解：一是少数民族成员与汉族成员的身份区隔；二是少数民族地区与非少数民族地区的经济社会发展差距。

一方面，少数民族成员与汉族成员之间存在制度因素造成的身份区隔。中国的城乡二元经济社会结构的本质特征是把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不同的政策。[17]与之类似的是，在目前我国实行的民族政策中，也存在明显的以民族类型划分为依据的权益机制。20世纪50年代，中国共产党的民族识别举措为之后民族福利制度的实施提供了前提条件，围绕民族身份的一系列经济、教育、人口、干部任命制度相继出台。各种财政补贴、税费减免、高考加分、生育放宽、优先录用等优待措施的享有都是以“少数民族身份”为前提的。这些优惠政策的制定初衷是改变社会历史、地理环境、自然条件、文化特征等给少数民族成员带来的劣势状况，因而在特定历史阶段是无可厚非的。但这也在客观上带来一个后果，就是在享有民族优待的少数民族成员与非少数民族成员之间造成一种人为的身份区隔。尤其需要注意的是，在当前人口流动空前加剧的社会背景下，我国几乎不存在纯粹由某一个民族构成的区域共同体，汉族与少数民族、不同少数民族之间散杂居状况普遍存在。在共同生活的过程中，一部分群体能因自己的民族身份获益，而另外一部分则不能，这样必然会产生一种差异比较的“相对剥夺感”，不利于民族间认同感的构建，导致制度性身份区隔的出现。

另一方面，少数民族地区与非少数民族地区的经济社会发展存在二元差距。在修订后的《民族区域自治法》实施十多年后的今天，民族地区已经发生了翻天覆地的变化，实现大踏步的跨越式发展，甚至出现“内蒙古现象”等经济发展神话。2013年，西部地区12个省份的地区生产总值合计为126956.18亿元，相比于2003年的23975.21亿元，十年增长了4.3倍；人均地区生产总值由2003年的85763元，上升至2013年的430914元，十年增长了4倍。其中，五个民族自治区的国内生产总值由2005年的15705.93亿元增长至2013年的59322.46亿元，年平均增长率34.7%；人均地区生产总值由8991.35元增长至33002.62元，年平均增长率33.4%。[18]民族地区的经济社会发展速度、规模效益已经接近甚至高于全国平均水平，“但这些地区的自我发展能力依然很弱。尤其是5个自治区和少数民族聚居程度较高的四川、云南、贵州、青海、甘肃，在经济竞争能力和可持续发展能力方面都处于全国平均水平之下，与东部发达地区的差距依然显著”。[19]也就是说，民族福利制度实施大半个世纪以来，民族地区的现代化、工业化程度仍然很低，真正“内生型”自我发展能力方面的成就还不明显，我国在经济社会发展方面仍然存在民族地区与非民族地区的二元结构。加强民族地区的自我发展能力与可持续发展能力建设，缩小地区差异的重担依然任重而道远。

另外，优惠政策力求避免对少数民族群众的歧视现象，但这也被部分汉族成员解读为“逆向歧视”。在世界范围内，各多族群国家一直在为协调主体族群与少数族群之间的利益关系做努力，为族群间在经济发展程度、政治参与度及文化发展水平等方面存在的差异做出补偿。在民权运动的推动下，美国自20世纪60年代以来就开始实施针对少数族群的“肯定性行动计划”，在教育、就业、晋升等领域制定了对少数族群的倾斜性政策；巴西针对国内的多种族问题，在教育、就业等方面实行配额制度；印度也有针对低种姓的保留政策。这些限定性优惠政策的制定初衷是让少数族群民众共享社会发展成果，即“差异性配给旨在达到平等的对待”。[20]但是，这种差异性配给也可以被解读为“法律上的不平等”。尽管经典马克思主义理论家已经对通过“法律上的不平等”达到“事实上的平等”的合理性进行了充分论证，但在实践中，并非所有人都能接受在他们看来是“逆向歧视”的不公平对待。在苏联的计划经济体制下，联盟中央政府对少数民族的优惠政策实行了近70年，俄罗斯民族主义者就提出“不应再做其他民族的奶牛”的口号；美国的“肯定性行动”对部分高校实行特别招生计划，给少数族群学生划定一定比例的入学名额，但实施以来不断遭到挑战，不断有美国白人男子以“逆向歧视”为由提起各类诉讼案件；在中国，也有部分学者在西部少数族群地区的社会调查中发现汉族居民对优惠政策的抱怨，“他们认为自己的子女在当地的受教育机会方面实际上受到族群优惠政策的制度性歧视，并对当地以少数民族为对象的各项优惠政策表示不满，认为这些以族群设定标准的做法违反了民族平等和公民权利”。[21]在部分汉族成员看来，法律中有对少数民族群体歧视行为的明文禁止，因此真正对少数民族的歧视基本上不存在，但是优惠政策对少数民族权益的倾斜却是对他们实实在在的歧视。这一点在汉族与少数民族混居程度较高的民族自治地区中尤为明显。

除了部分汉族成员的这种“逆向歧视”心理，甚至部分少数民族成员也是抵制优惠政策的，因为他们觉得优惠政策让他们被“污名化”了。人人平等似乎是政策制定天经地义的伦理标准，而优惠政策在法律上是背离这一标准的，这一形式上的背离通常被解读为“承认被优待的族群命定地没有能力与其他非优待族群进行平等的竞争”。[22]制定民族福利制度的出发点就是基于民族地区、民族成员的劣势地位，甚至似乎正是少数民族成员在文化素质、生产技能、社会适应方面的不足为优惠政策的存在提供了合法性来源。所以，民族福利制度在为少数民族提供额外机会、资源和权利的同时，也不可避免地带来了污名化的副产品。污名是一种消极的刻板印象，通过对特定群体进行特征上的概括，进而推广到其中的每一个成员，而不管其成员的个体差别。当下面五个成分同时出现时，污名化现象就存在了：第一，人们对差异进行区分并标签化；第二，主流文化观念将某种消极特征与被标签群体相联系；第三，主流群体将“我们”与“他们”分离开来；第四，被标签群体遭遇实际上的不公平处境；第五，被污名的程度视经济、社会和政治权力的可得性而定，只有一个群体有足够的影响力来左右公众对另一个群体的态度时，污名才会存在。[23]具体到中国的民族现实，我们的民族识别工作实际上就是对民族从文化、习俗、地域甚至体态方面进行的差异分类，并通过确定民族成分和纳入户籍管理系统完成了制度化过程。尽管政策制定的出发点是缩小民族成员与非民族成员的差距，但在长期的历史发展过程中，少数民族身份却被贴上“野蛮”“愚昧”“贫穷”“懒惰”等消极标签，也因此带来了一系列有形或无形的歧视。有学者通过问卷调查发现，尽管拥有比汉族更高的学历水平，在北京的少数民族（主要为满族、回族、朝鲜族）被访者仍认为他们受到了高工资、高学历要求方面的工作歧视。他们把这种因民族身份带来的“惩罚”归因于雇主的刻板印象，因为他们生在北京，长在北京，说着流利的普通话，被汉族文化所同化。[24]民族福利制度的推行，意在消除差距，但在客观上起到了固化少数民族污名化效应的作用。笔者近年来对民族地区的访谈中也发现，除了大部分“草根”少数民族成员对优惠政策表示热烈欢迎之外，也有部分少数民族成员认为优惠政策似乎总是让他们“矮人一等”，“本来不是通过优惠政策取得的成绩，别人会认为因为我是少数民族而受到优待才获得的”，因而主张“取消优惠政策”。当然，这与个体的受教育程度、职业类型、社会地位呈现明显的相关性，在受教育程度较高、社会经济地位也较高的群体中，对于优惠政策客观带来污名化效应的抵触心理更为明显。

另外，由于少数民族与汉族群众的冲突事件时有发生，这些似乎都对现行民族政策产生了不小的冲击，甚至强化了民族身份、固化了民族意识，从而导致民族冲突的舆论。任何一项制度从产生到完善都是一个长期、动态的过程，必须将不断变化发展的客观实践作为检验其合理性的唯一标准。在中国生产力迅速腾飞、民族地区与非民族地区都出现跨越式发展，同时新社会矛盾不断涌现的今天，我们有必要对新形势、新问题保持高度敏感，时刻反思政策的适用性问题。本项研究关注的核心问题基于这样的社会经济背景。