第二节 禁毒工作机制
一、我国禁毒工作机制的基本内涵
《禁毒法》第四条第二款规定，禁毒工作实行政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制。这一工作机制，是我国长期以来禁毒工作实践不断探索的成果，是实践证明行之有效的经验总结。(1)对这一工作机制的基本内涵应从如下几方面理解：
首先是政府统一领导。就是说，在所有的禁毒责任主体（国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和公民）中，政府是第一责任主体，负领导之责。我国禁毒工作之所以实行政府统一领导，是因为禁毒工作是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，牵涉到经济、社会生活的各个领域，若没有一个强有力的政府的统一指挥、指引和协调，很多工作难以有效开展和落到实处。我国的禁毒历史表明，一个强有力的政府的统一领导，过去、现在和将来都是禁毒工作取得全面胜利的可靠保障。
其次是有关部门各司其职。毒品问题涉及禁毒宣传教育、毒品管制工作、惩治毒品犯罪、戒毒康复工作、国际合作等领域，而每一领域禁毒工作的有效开展又牵涉到诸多管理部门。有关部门各司其职主要体现在两方面：一是各有关禁毒部门本身，需要结合禁毒工作的要求，依法调整、完善其禁毒职责，加强其禁毒工作队伍建设，明确其经费保障，细化和完善其禁毒业务工作；二是各有关禁毒部门之间在共同承担的禁毒职责上要相互配合、相互协作，形成合力。
再次是社会广泛参与。既然毒品问题是一个社会问题，那么，解决这一特殊社会问题的根本办法，就是要充分动员社会上各种有用资源和力量，共同关注并参与到禁毒工作中来，形成扎实的群众基础，汇聚成强大的禁毒力量，把禁毒工作不断引向深入和彻底。
二、我国禁毒工作机制的具体运作
（一）成立国家禁毒委员会统一组织、协调、指导我国的禁毒工作以及组织开展禁毒国际合作
为适应我国禁毒形势的需要，统一组织、协调、指导我国的禁毒工作，1990年11月23日，国务院第七十二次常务会议决定成立国家禁毒委员会。同年12月15日，《国务院办公厅关于成立全国禁毒工作领导小组（对外称国家禁毒委员会）的通知》颁布，国家禁毒委员会正式成立。1998年3月29日，全国禁毒工作领导小组撤销，同年国务院批准公安部成立禁毒局，该局同时作为国家禁毒委员会的办事机构——国家禁毒委员会办公室。国家禁毒委员会成立之初的职责有三项：“领导全国的禁毒工作”“协调有关重大问题”“负责研究确定禁毒方面的重要政策和措施”；及至二十世纪九十年代，国家禁毒委员会的职责除以上所列三项外，尚包括“对外负责禁毒国际合作，履行国际禁毒公约义务”和“动员全社会力量开展禁毒斗争”两项。进入二十一世纪头一个十年的中后期，根据我国禁毒形势的发展变化，我国政府对国家禁毒委员会的禁毒职责作了调整：“对内负责组织、协调、指导全国的禁毒工作”；“对外则根据国务院的授权，负责组织开展禁毒国际合作，履行国际禁毒公约义务”。对此，我国2008年6月1日生效的《禁毒法》在其第五条和第五十四条以法律形式加以确定。(2)
（二）成立地方各级禁毒委员会，统一组织、协调、指导地方各级禁毒工作
国家禁毒委员会成立之后，全国各省、自治区、直辖市人民政府也先后相应地成立了省级禁毒委员会，负责组织、协调和指导本行政区域范围内的禁毒工作。同时，随着禁毒工作的深入开展，全国地（市、盟、州）、县（市、区、旗）中绝大多数地方政府都先后成立了禁毒委员会，负责组织、协调和指导本行政区域内的禁毒工作。但是，应当注意，根据《禁毒法》第五条第二款的规定，县级以上地方各级人民政府不是“必须”而是“可以”设立禁毒委员会，是否设立，应当“根据禁毒工作的需要”。
（三）制定禁毒工作责任制
为了进一步落实禁毒工作责任和提高禁毒工作水平，国家禁毒委员会根据《禁毒法》《公务员法》等法律和有关规定，结合禁毒工作的实际，研究制定了《禁毒工作责任制》，并于2014年9月22日印发国家禁毒委员会成员单位，各省、自治区、直辖市禁毒委员会和新疆生产建设兵团禁毒委员会。《禁毒工作责任制》共分四章二十八个条文，第一章是“总则”，第二章是“地方各级党委、政府的禁毒工作职责”，第三章是“各级禁毒委员会的禁毒工作职责”，第四章是“禁毒工作考评和责任追究”。综合以上四章内容，《禁毒工作责任制》的要点有以下七个方面：
1．明确禁毒工作责任的内涵，禁毒工作第一责任人、主要责任人、直接责任人是谁以及禁毒工作责任原则
首先，明确禁毒工作责任的内涵。《禁毒工作责任制》第二条规定，禁毒工作责任是各级党委、政府和禁毒委员会、禁毒委员会成员单位、禁毒委员会办公室和其他有关职能部门及其禁毒工作责任人履行禁毒职责所应承担的责任。
其次，明确禁毒工作第一责任人、主要责任人、直接责任人是谁。《禁毒工作责任制》第三条规定，各级党委，政府主要领导是禁毒工作第一责任人，对本行政区域禁毒工作负总责。各级党委，政府分管禁毒工作的领导、禁毒委员会主任是主要责任人，对本行政区域禁毒工作负主要责任。各级禁毒委员会委员、其他有关职能部门负责人是本单位、本系统履行禁毒职责的直接解责任人。
再次，《禁毒工作责任制》第四条规定，禁毒工作坚持责任与职能相适应以及“谁主管、谁负责”的原则。
2．明确地方各级党委、政府的禁毒工作职责。
对此，《禁毒工作责任制》第六条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条予以规定。具体是：（1）地方各级党委、政府领导本行政区域禁毒工作，应将禁毒工作纳入当地国民经济和社会发展总体规划，摆上重要议事日程，列入全面深化改革、社会治理和公共服务的重要内容。（2）地方各级党委、政府应定期听取禁毒工作汇报，及时研究解决禁毒工作的重大问题和困难。被国家和省级禁毒委员会列为重点通报、重点整治的地（市、州、盟）和县（市、区、旗）党委或政府的主要领导任禁毒委员会主任。（3）关于队伍建设工作。地方各级党委政府应建立与本地毒情形势和禁毒任务相适应、职能配置完善、岗位设置科学的禁毒机构队伍体系；应加强本级禁毒委员会办公室建设，配备与禁毒工作相适应的禁毒专业力量，加强公安禁毒专业队伍建设，提高禁毒工作能力。（4）关于保障和考核工作。地方各级政府应根据禁毒工作需要，将禁毒工作经费列入本级财政预算，建立健全相关保障机制，切实加强经费管理，强化绩效考核，提高经费使用效益。（5）地方各级党委、政府还应鼓励全社会力量参与禁毒工作，搭建社会力量参与禁毒工作的平台，建立禁毒社会工作队伍和志愿者队伍，健全社会化禁毒工作机制，动员全社会力量参与禁毒工作。（6）乡镇、城市街道办事处应建立由党委、政府主要负责人为召集人、各村（居）民委员会主任参加的禁毒工作协调机制，明确相应的负责人和工作人员，统筹安排工作经费，做好禁毒宣传教育、社区教育和社区康复、禁种铲种等工作。
3．规定各级禁毒委员会的禁毒工作具体职责
《禁毒工作责任制》第十二条规定，各级禁毒委员会负责组织、协调、指导开展本行政区域禁毒工作，并履行以下职责：（1）制定本行政区域的禁毒工作规划和禁毒工作措施、年度工作目标，明确奖惩措施，抓好责任落实；（2）宣传禁毒法律、法规、政策，并对禁毒法律、法规、政策的实施情况进行监督、检查；（3）建立健全毒情监测评估、滥用预警和毒情通报机制，定期发布毒情形势和变化动态；（4）明确本级禁毒委员会成员单位职责任务，协调有关部门和单位研究解决禁毒工作中的重大问题；（5）指导下级党委、政府、禁毒委员会落实本级党委、政府、禁毒委员会的禁毒工作意见，对禁毒工作完成情况进行检查，支持本级禁毒委员会成员单位履行禁毒工作职责；（6）贯彻落实上级禁毒委员会和本级党委、政府的禁毒工作部署，定期向上级禁毒委员会和本级党委、政府汇报禁毒工作。
4．规定各级禁毒委员会成员单位的禁毒工作职责
《禁毒工作责任制》第十三条规定，各级禁毒委员会成员单位负责组织、协调、指导开展本行政区域禁毒工作，并履行以下职责：（1）按照同级党委、政府和禁毒委员会确定的禁毒职责任务分工，将禁毒工作列入本单位、本系统整体工作规划，制定工作方案，抓好工作落实；（2）落实上级业务主管部门关于禁毒工作的部署和要求，督促本系统下级部门开展禁毒工作；（3）确定责任领导，明确负责禁毒工作的部门和人员，安排专项经费，充实工作力量；（4）定期向本级禁毒委员会和上级业务主管部门汇报禁毒工作；（5）各级禁毒委员会各工作小组牵头单位应切实履行小组牵头工作职责；（6）履行有关法律、法规和文件规定的其他禁毒职责。
5．规定各级禁毒委员会办公室的具体工作职责
《禁毒工作责任制》第十四条规定，各级禁毒委员会办公室承担本级禁毒委员会的日常工作，并负责履行以下职责：（1）分析毒情形势，开展禁毒对策研究，拟定禁毒工作任务目标、禁毒工作措施和重大行动建议，提出禁毒工作具体问题和困难，提请本级党委、政府、禁毒委员会研究部署。（2）建立完善禁毒委员会各工作小组联席会议和相关办事制度，推动本级禁毒委员会成员单位开展禁毒工作。（3）落实禁毒督导考核制度，督促本级禁毒委员会成员单位和下级禁毒委员会完成工作任务。（4）会同有关部门建立禁毒经费保障管理、效益评估制度，加强禁毒业务装备规划和建设，推进禁毒基础设施、科研和法制建设。（5）组织、协调、指导禁毒社会组织开展专业服务，鼓励支持志愿者队伍参与禁毒工作。（6）完成本级党委、政府和禁毒委员会部署的其他禁毒工作。
6．确立禁毒工作中的考评和追究责任制度
其一，禁毒工作中的考评、责任追究制度由各级党委、政府以及各级禁毒委员会建立。《禁毒工作责任制》第十六条规定，各级党委、政府应建立禁毒工作考评和责任追究制度，将禁毒工作纳入党政领导班子和领导干部政绩考核内容。对因领导不重视、责任不落实、措施不得力，导致毒品问题泛滥的，应追究禁毒工作责任。第十七条规定，各级禁毒委员会应建立禁毒考评体系和成员单位述职讲评制度，对禁毒工作完成情况进行综合考核评估和情况通报。
其二，关于禁毒工作责任追究的形式。《禁毒工作责任制》第十八条规定，禁毒工作责任主要采用以下方式进行追究：（1）通报批评并责令整改；（2）约谈；（3）取消评先授奖资格；（4）不得提拔和交流重用；（5）给予党纪、政纪处分。
其三，关于禁毒工作责任追究的适用。根据《禁毒工作责任制》第十九条、第二十条、第二十二条，在三种情形下适用“通报批评、责令整改、约谈有关责任人”：首先是各地履行禁毒工作职责过程中，出现下列情形之一的，由上级党委、政府、禁毒委员会进行“通报批评、责令整改、约谈有关责任人”，这五种情形是：（1）应对本地突出毒品问题措施不力、成效不明显的；（2）禁毒工作综合考评不达标或者排名靠后的；（3）未能建立与本地毒情相适应的禁毒机构、队伍的；（4）未将禁毒经费列入本级预算，或者挪用、截留、克扣禁毒经费的；（5）未完成重大禁毒任务部署和禁毒工作主要目标的。
其次是各部门履行禁毒工作职责过程中，出现下列情形之一的，同级党委、政府、禁毒委员会应进行“通报批评、责令整改，并约谈有关责任人”：（1）未将禁毒工作列入本单位、本系统整体工作规划，制定工作方案的；（2）未明确负责禁毒工作的部门和人员，落实专项经费的；（3）未按要求完成禁毒工作任务的；（4）主管禁毒工作领域发生重大问题，对禁毒工作造成严重不利影响的（《禁毒工作责任制》第二十条）。
再次是被列为重点通报和重点整治的地区，应予以“通报批评、责令整改，并约谈该地区禁毒工作有关责任人”（《禁毒工作责任制》第二十一条规定，对种毒、制毒、贩毒、吸毒以及制毒物品流失、娱乐服务场所涉毒等问题严重地（市、州、盟）和县（市、区、旗），视毒情严重程度分别列为重点通报地区、重点整治地区）。
根据《禁毒工作责任制》第二十三条，被列为重点整治的地区，除予以“通报批评、责令整改，并约谈该地区禁毒工作有关责任人”外，还包括应采取以下责任追究措施：（1）取消参加文明创建、平安创建等全国性及地区性评比的资格；（2）禁毒工作第一责任人、主要责任人原则上不得评先授奖、提拔和交流重用；（3）在被列为重点整治的地区以前，已经在该地区担任相应职务两年以上（含两年）的禁毒工作第一责任人、主要责任人，因不重视禁毒工作、履职不力导致毒情严重的，应视情给予警告、严重警告等党纪、政纪处分。同时第二十四条规定，被列为重点整治的地区，因重视不够、措施不力、责任不落实而导致不能按期完成整治目标任务的，应延长重点整治期限，并视情给予禁毒工作第一责任人、主要责任人警告、严重警告等党纪、政纪处分。对属于上述第三项规定的情形，在延长重点整治期限内仍未完成整治目标任务的，应给予禁毒工作第一责任人、主要责任人降级、撤职处分。
《禁毒工作责任制》第二十七条规定：各地禁毒工作考评和责任追究情况应及时上报上级禁毒委员会。
《禁毒工作责任制》第二十六条规定，违反本责任制规定，同时违反有关法律、法规规定的，依照有关法律、法规规定追究法律责任。
7．国家禁毒委员会督导检查工作
为认真落实禁毒工作责任，加强对各地禁毒工作的监督检查和考核评估，推动禁毒人民战争向纵深发展，国家禁毒委员会根据《禁毒法》《中共中央国务院关于加强禁毒工作的意见》《禁毒工作责任制》等有关法律和规定，结合《全国禁毒工作考评办法》和禁毒工作实际，制定了国家禁毒委员会督导检查制度（国家禁毒委员会办公室2015年10月24日印发）。
（1）关于督导检查形式
成立三十一个督导检查工作组，对全国各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团禁毒工作进行督导检查，每组负责督导检查一个省（自治区、直辖市）；督导检查采取全面检查与重点抽查相结合，通过听取工作汇报、查阅有关资料、召开座谈会、基层走访调研等形式开展，对因督导检查不负责任引发问题的要承担相应责任；各督导检查组由国家禁毒委员会委员带队，相关成员单位及国家禁毒委员会办公室派员参加；督导检查原则上每年开展一次，于十月至十二月期间集中组织开展，每次督导检查时间不少于五天。
（2）关于督导检查内容
督导检查内容主要为各地禁毒委员会和成员单位禁毒工作开展情况，包括：①贯彻落实中央决策部署情况；②贯彻落实国家禁毒委员会重点工作部署情况；③贯彻执行《禁毒法》等有关法律法规的情况；④宣传教育、执法打击、禁吸戒毒、禁毒管理、国际合作等各项禁毒业务工作情况；⑤禁毒重点整治工作情况；⑥加强禁毒工作保障情况；⑦落实禁毒工作责任制情况；⑧其他需要督导的有关工作情况。
督导检查结束后，各督导检查组应当认真总结督导检查情况，并于十个工作日内向国家禁毒委员会办公室提交督导检查报告。国家禁毒委员会办公室汇总形成督导检查总体报告，提交国家禁毒委员会全体会议审议，相关情况通报各地，并作为全国禁毒工作考评的参考依据。
(1) 黄太云：《中华人民共和国禁毒法解读》，15页，北京，中国法制出版社，2008。
(2) 《禁毒法》第五条第一款规定：国务院设立国家禁毒委员会，负责组织、协调、指导全国的禁毒工作；第五十四条规定：国家禁毒委员会根据国务院授权，负责组织开展禁毒国际合作，履行国际禁毒公约的义务。