1.4 规划水资源论证的适用范围

1.4.1 我国规划体系分析

长期以来，基于不同法律规定和政策要求，我国逐步制定并形成了不同层级、不同类型的规划，这些规划横纵交织，构成了我国复杂的规划体系。从规划的层级来看，我国的规划一般可以按行政层级分为国家级、省级、市级和县级等。从规划的类型来看，目前没有统一、明确、权威的规划分类。在众多的规划中，发改部门编制的“国民经济和社会发展规划”，建设部门编制的“城乡规划”，国土部门编制的“土地利用规划”占有重要地位，通常被称为“三规”。

1.国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）提出了三级三类规划管理体系，即国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省（自治区、直辖市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。其中：①总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，“五年规划”是总体规划的基本形式，其他规划都被要求与其衔接或以其作为依据；国家总体规划和地方总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；②专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据；编制国家级专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域，主要包括：农业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设，土地、水、海洋、煤炭、石油、天然气等重要资源的开发保护，生态建设、环境保护、防灾减灾，科技、教育、文化、卫生、社会保障、国防建设等公共事业和公共服务，需要政府扶持或者调控的产业，国家总体规划确定的重大战略任务和重大工程，以及法律、行政法规规定和国务院要求的其他领域；③区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（自治区、直辖市）的区域规划。其主要内容包括：对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。

2.土地利用规划

土地利用规划是指土地利用过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。土地利用规划是实行土地用途管制的依据，它根据国民经济和社会发展规划，运用组织土地利用的专业知识，对土地的利用提出构想和设计，突出解决土地利用需求与供给之间的矛盾，协调平衡社会经济发展对土地利用组织的要求与限制土地利用组织的经济因素之间的矛盾。具体任务主要包括：查清土地资源、监督土地利用、确定土地利用的方向和任务、合理协调各部门用地、调整用地结构、消除不合理土地利用、落实各项土地利用任务。

我国土地利用规划按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用专项规划。根据《中华人民共和国土地管理法》，土地利用总体规划分为全国、省、市、县和乡5个层级，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划；如图1-1所示：详细规划包括耕地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、城镇用地规划等；专项规划包括基本农田保护区规划和土地开发整理复垦规划等。总体规划对详细规划和专项规划进行控制。

图1-1 我国土地利用规划结构

3.城乡规划

城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，以《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）为主要法律依据，以众多部门规章、规范性文件、技术标准为指导，由不同层级、不同深度、法定与非法定规划类别构成，是我国体系相对完善、管理比较规范、技术成熟、研究较多、公众与企业关心、实施措施相对有效的规划系列。根据《城乡规划法》规定，可分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，其中城市（镇）规划又分为城市（镇）总体规划和城市（镇）详细规划，如图1-2所示。除以上法定的规划外，还有一些城市也编制了城市发展战略规划、城市分区规划等非法定规划，均作为城市建设发展的主要依据。

图1-2 我国城乡规划结构

“三规”中的国民经济和社会发展规划是协调政府各部门、社会各单位以及规划区内各单元利益的综合性规划。统领了下层的土地利用规划和城乡规划；土地利用规划是对空间上的土地使用性质进行划块规划，决定空间布局使耕地农田得到基本保障，同时提高城市用地效率；城乡规划是对城市发展的定位、目标及城市布局做出结构规划和其下的如环保规划、教育科技发展等专项规划共同组成城市发展的具体规划。随着社会发展，自然资源和环境污染越来越成为钳制发展速度和总量的因素，因此政府越发对生态环境保护类规划重视，生态环境规划是以保护区域内自然环境资源，提高环境质量为目的规划。规划体系逐渐形成以国民经济和社会发展规划为纲领，以土地利用规划为空间规划、城乡规划为结构规划和生态环境保护规划为资源规划的“四规”。

“四规”在我国规划体系中占有重要地位，但其他各部门的规划仍有相对独立的发展，如国土部门编制实施的矿产资源规划、海洋开发规划等，交通部门编制实施的公路网规划，水利部门编制实施的水资源综合规划，旅游部门编制实施的旅游规划等。此外，作为针对特殊区域采取特殊举措，不同类型的园区规划也是一个重要类型，如工业园区、经济开发区、风景名胜区、自然保护区、地质公园、重点生态功能区、森林公园、湿地公园、水利风景区等的规划；针对国家重大产业布局的规划如煤电基地开发规划、石化产业基地规划等规划以及针对特殊问题，根据需要进行的非常规性规划也较常见，如优势农产品区域布局规划、汶川地震灾后重建规划、粮食安全中长期规划等；随着社会经济的发展和国家宏观调控职能的完善，还有一些新的规划不断涌现，如主体功能区规划。表1-1列出了我国常见的一些规划。

1.4.2 规划水资源论证适用范围

不同类型的规划对水资源的需求和影响各不相同，对开展规划水资源论证工作的需求也不尽相同，哪些规划应当纳入水资源论证适用范围，哪些规划不需要开展水资源论证，必须加以区别对待。

首先，根据《水法》规定，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。

其次，根据上节对我国规划体系的分析，现阶段我国规划体系较为复杂，无明确的权威的分类，我们在研究确定规划水资源论证适用范围时，从水资源论证的角度，重点考虑了两个方面的因素：一是规划发展布局和规模较为明确，具备开展规划水资源论证基础和条件；二是规划与水资源开发利用、节约和保护关系较为密切，规划发展布局、规模对水资源支撑条件要求高的。对规划不涉及水资源的供求与保护，其规划实施也不需要水资源作为保障，也不会因水资源的开发利用对第三方造成影响的，如《中国老龄事业发展“十二五”规划》《教育信息化发展十年规划》等，这类规划不纳入到规划水资源论证适用范围。

按照上述原则并结合实践经验，本规划水资源论证适用范围一般主要包括如下规划：

（1）国民经济和社会发展相关工业、农业、能源等需要进行重大水资源配置的专项规划或重大产业基地规划。

（2）城市新区规划、城市总体规划等城市发展有关规划。

（3）工业（产业）园区类规划。

（4）涉及大规模用水或者实施后对水资源造成重大影响的其他规划。