福建省万里安全生态水系建设情况调研报告
水资源司
（2016年7月）
为贯彻落实党中央、国务院和福建省委、省政府关于推进生态文明建设的重大部署，2015年7月，福建启动了万里安全生态水系建设，对全省近万里重点水系进行生态治理，让河流回归自然。工作一年来，万里安全生态水系建设取得了初步成效，试点水系生态状况明显改善，安全与生态并重的水系治理方式得到广泛认可，水利在生态文明建设中发挥了独特作用，治水思路和方式实现了战略性转变。
为总结福建省万里安全生态水系建设的经验，探索水生态文明建设的新思路与新途径，按照周学文副部长指示，2016年7月，水资源司会同太湖局、综合事业局、水规总院、水科院等单位组成调研组，对福建省万里安全生态水系建设情况进行了调研。调研组先后参加了福建省万里安全生态水系工作推进会，听取了水利厅有关情况汇报，对宁德、莆田、漳州三市以及霞浦、漳浦两县十几个项目进行了实地考察，与有关市县同志进行了座谈。现将调研情况报告如下。
一、万里安全生态水系建设是福建省落实习总书记保障水安全治水新思想的创新举措
福建地处东南，依山傍海，是我国南方地区重要的生态屏障。全省森林覆盖率高达66%，位于全国第一；水资源总量1182亿m3，位于全国前列，“绿色、生态”早已成为福建名片，是立省之本。一直以来，福建在生态文明建设上着力先行先试，早在2000年，习近平总书记时任福建省长时就前瞻性地提出“生态省”建设战略构想，2014年福建成为国务院确定的全国第一个生态文明先行示范区，2015年福建成为首个国家生态文明试验区，推进生态文明建设已经成为福建全省上下共识。
在大力推进生态文明建设的背景下，针对存在的水生态退化态势日益凸显、河道渠化硬化直化现象较为严重、部分河段防洪问题依然突出等水问题，福建省委省政府落实习总书记“3·14”水安全讲话精神、践行新时期水利工作方针，2015年7月出台了《关于开展万里安全生态水系建设的实施意见》，在全国率先开展万里安全生态水系建设，提出“一年搞好试点、两年逐步铺开、三年初见成效、五年基本完成”的要求，对全省部分重点水系进行生态治理，让河流回归自然，再现蓬勃生机。
在推进万里安全生态水系建设工作中，福建坚持“河畅、水清、岸绿、安全、生态”五大目标。“河畅”即要保持河流纵横向连通性良好，河床常年流水不断，生态基流充足，鱼类洄游通畅；在河岸生态保护蓝线范围内，没有乱占乱建、乱排乱倒、乱采砂石、乱截流等现象。“水清”即要项目区河道水质达到水功能区水质目标，河流功能满足区位目标要求；沿河两岸无违规排放污水，水面无漂浮垃圾，水体感官良好。“岸绿”即要沿河两岸植被覆盖率高，原生植物保护良好、人工绿化适宜、生态景观宜人；无人为破坏堤岸、滩地植被。“安全”即要满足行洪、滞洪要求；护岸结构稳定；水量充足、水质良好，满足水功能区目标。“生态”即要保持水生态系统完整、结构稳定；岸线保持自然弯曲，河流保持自然深潭浅滩、泛洪漫滩；生物多样性保护良好。
在具体实施内容上，万里安全生态水系建设包括河水、河床、河滩、河岸四个方面。在改善河水方面，通过人工湿地、生态浮床、曝气复氧等生物净化措施，改善河流、水库水体水质；通过水系连通、生态补水等措施解决河道水流不畅、水量不足的问题，保持河流生态流量。在改良河床方面，通过对淤积或底泥污染严重的河流湖库进行生态清淤，以及对硬化、平整化河床进行整治，维护河床天然形态，保护水生动植物栖息地。在恢复河滩方面，通过加强洪泛区滩地管理，维持滩地高低起伏的自然形态，恢复泛洪漫滩，对已硬化的堤脚采用抛石、石笼等方法营造河滩等措施，恢复河滩固堤、滞洪的生态功能。在修复河岸方面，通过划定河道岸线和河岸生态保护蓝线，明确岸线、生态保护蓝线管理范围，对被渠化顺直的河道恢复自然弯曲等措施，构建河岸生态缓冲带，拦截陆域面源污染。
通过以上四个方面内容的实施，实现河流水系“八个有”的生态要求：有自然弯曲的河岸线；有常年流动的河水；有天然的砂石、水草、江心洲；有深潭浅滩、泛洪漫滩；有丰富的水生动植物；有野趣、乡愁；有必要的防洪设施；有划定岸线蓝线、确立河长制。
二、福建万里安全生态水系建设初步成效得到广大人民群众广泛称赞
一年来，在福建省委省政府的统一领导下，按照五大理念的指引，福建省水利厅牵头抓总，各有关部门通力协作，强化安全生态优先，坚持系统治理、多措并举、统筹兼顾，大胆探索，实行一河一策。全省共开展了84个安全生态水系建设项目，总投资21.45亿元，治理河道1024km。从现场调研情况看，万里安全生态水系建设取得了实实在在的成效。主要表现在以下方面：
一是安全与生态并重的治水新观念逐步形成共识。福建提出的“八个有”的水系建设生态要求，既有水利业务上的规范要求，又有群众的实际感官体验。调研、座谈过程中，无论地方政府领导，还是基层工作同志，均能娓娓道来，如数家珍，反映出生态理念已深入人心。我们了解到，许多水利建设项目按生态理念进行了重新审视，及时进行了调整，更加注重尊重自然、顺应自然、回归自然，更加注重采用生态的方法和技术，力求安全与生态的统一。厦门对在建和即将开建的涉水项目进行了逐一调整，原有10条河流、30km河道、60km堤防的治理方案被取消，代之以安全与生态建设为基础，自然修复为主体，最大可能保护了自然岸线，恢复乡愁野趣。福鼎市双岳溪终止了即将开始的招标，在满足防洪要求的河段，将防洪堤外移并用低矮的防洪堤取代了原设计的高大防洪堤，不仅减少了6000万元投资，还尽可能保留了河滩原生态面貌，保留了河边树木植被，在安全堤固的同时达到生态、岸绿、景美的效果。
二是维护了河流水系的自然健康。在水系治理过程中，福建着力突出3个保护：首先，划定河道岸线和河岸生态保护蓝线，保护河道自然弯曲的河岸线。要求安全生态水系建设到哪里，河道岸线及河岸生态保护蓝线就划到哪里，通过河道岸线划定给行洪留足了空间，在此基础上，在河岸划定一定区域作为河流生态空间管制界限（流域面积1000km2以上的河流或穿越设区市城区的河段预留不少于50m的区域；流域面积为200～1000km2的河流或穿越县城及重要乡镇的河段预留不少于30m的区域；其他河流预留不少于15m的区域），并要求在生态保护蓝线内不得擅自建设与防洪、水文、交通、园林景观、取水、排水、排污管网无关的设施，改变了长期以来河道管理范围不明确的问题，为水系整治和生态保护留足了空间。2015年的12个试点项目，共完成了227.8km河道岸线蓝线的划定，为依法保护管理河道提供了依据。其次，保护修复古陂、古码头、古桥、古树等。通过保留保护、修旧如旧、设立宣传标识、配套建设生态亲水旅游设施等，留住乡愁野趣。调研组现场考察的宁德九都镇安全生态水系建设项目，通过修复古码头，保护古堤、古村落、古树古木等，打造水利风景区，保留了两岸古码头、古树、洗衣古石块，留住了百姓河边洗衣的传统和小桥流水的乡愁野趣。再次，保护修复天然砂石、水草、河心洲（岛）、沙滩，为生物栖息繁衍创造条件。长泰县湖珠溪通过改造3处生态塘、建设5处人工湿地、改造13处排水口和退出2座小水电，解决了河流不畅、水质污染问题；通过生态清淤、改造4座滚水坝及鱼道、重塑23个河心洲等，维护了河床天然形态，重塑了深潭、浅滩、泛洪漫滩，保留了砂石、水草、江心洲，保护了水生动植物栖息地。
三是改善了人居环境。莆田绶溪公园治理项目，给城区群众提供了一个见水、近水、亲水的休闲场所，人们纷纷点赞“水利部门做了一件大好事”，调研组在城乡交界的一座古桥处，一位纳凉的老太太主动与我们搭讪，对水系生态治理工作赞不绝口，说她们周边村民都盼着尽快对下游河段继续治理，她们愿意无条件支持。永春县蓬壶镇汤城村通过生态水系治理，过去臭味扑鼻的河道两岸，现在成为休闲圣地。安全生态水系建设，增添了城乡居民的休闲感、幸福感、快乐感，深受群众欢迎。龙海民众还自筹600多万元，自主开展安全生态水系建设。
四是促进了城乡发展。在霞浦县七都溪安全生态水系建设现场，调研组看到原来福建扶贫第一村围绕水系打造，沿流潭、濑、滩交替分布，青山碧水，石景峭壁，惟妙惟肖；下游枫树林、古榕树、桃树林，美不胜收。通过生态旅游，实现了全村脱贫，形成了独具特色的“生态+美丽”、环境致富、旅游致富的乡村发展模式，印证了习总书记“绿水青山就是金山银山”的论述。莆田市通过绶溪的生态治理，吸引了一大批知名地产入驻，沿岸土地亩均由几十万元增至500万元左右，带来了巨大的经济效益。
此外，调研过程中，调研组感触最深的还有福建各级地方政府和水利部门对安全生态水系建设的高度认可。莆田水利局的同志说“省水利厅这项工作抓得非常准”；黄琪玉副省长也说“这些河流，如同我们身上的血管一样，如果很清洁很顺畅，该弯的弯，该曲的曲，我们就会永葆青春、永葆健康；如果这里堵了，那里断了，这里污了，那里硬了，我们就会失去健康、失去活力，甚至失去生命。因此，加快万里安全生态水系建设，治理好、管理好、保护好这些河流，既是促进经济健康发展的基础支撑，也是提高我们自身生活质量的内在要求”。
总之，万里安全生态水系建设在实现生态效益的同时，也带动了福建经济发展，形成了良好的社会效益，真正体现了万里安全生态水系在推进福建“生态—经济—社会”三者协同发展中的重要作用。
三、福建省万里安全生态水系建设主要做法及经验
福建省万里安全生态水系建设取得了显著成效的同时，也形成了一套可供借鉴的成功经验。
（一）强化顶层设计，完善规范标准
一是完善各类规章制度。福建先后出台了《关于开展万里安全生态水系建设实施意见》《福建省安全生态水系建设指南》《福建省安全生态水系建设验收管理办法（试行）》《关于共同推进安全生态水系建设的通知》等，从制度上明确了开展万里安全生态水系建设的目标任务、基本原则、措施办法、时间节点、责任分工和具体要求。
二是制定了安全生态水系建设的专项规划。坚持保护优先、自然恢复为主，协调组织多学科、多领域、多部门跨界融合，水环境、水生态、水安全、水文化整体推进，着力实现水利与生态环境一体化，构建山水林田湖生命共同体。全省拟在五年内实施安全生态水系建设项目818个，建设总河长5933km（占福建流域面积100km2以上河流长度的32.9%），计划总投资211亿元。
三是建立健全技术标准支撑体系。福建建立了“三个标准”“一个机制”。建立一套建设标准，明确技术路线、技术方法、技术措施，因地制宜，一河一策。建立一套验收标准，提出了“八个有”要求。建立一套补助标准，省级按项目工程实际投资额（不含征拆、经营性项目）的一定比例予以补助，参照省财政转移支付有关政策，分为80%、60%、50%三个档次。试点项目验收合格并评为优秀的，再一次性给予一定的奖励。
（二）坚持高位推动，不断凝聚共识
一是省委省政府高位推动。省委、省政府高度重视相关工作，2012年成立了省水土保持工作领导小组，省委书记、省长亲自担任组长；成立了省水资源管理委员会，省长亲自担任主任。2014年实行河长制，常务副省长和2位副省长分别担任闽江、九龙江和敖江的河长。省委书记尤权和省长于伟国等在不同的场合多次强调万里安全生态水系建设工作，将其作为福建落实五大发展理念的重要抓手、推进生态文明建设的重要内容，写入政府工作报告，列入“十三五”发展规划，并在全省经济、农村工作会上进行部署。
二是各级政府层层落实。市县乡各级政府迅速行动，敢担当、敢负责、敢创新，以大视野、大举措、大力度推进万里安全生态水系建设。漳州提出跨界融合、集成打造九龙江流域安全生态水系治理先行示范区的思路，檀云坤市长要求用三铁的纪律来抓；三明提出了建设“九湾十八溪大美沙溪河”的构想；莆田突出城区内河集中整治，重塑荔林水乡特色；宁德隋军市长、龙岩池秋娜市长亲自到水利厅对接安全生态水系建设项目；泉州、福州加大市级财政配套投入，在省级补助的基础上再予一定的补助。
三是加强宣传引导。福建省水利厅开展了历时50天的万里行活动，行程遍及全省9个设区市，36个县（市、区），察看了42个项目，组织了11场评审会，召开了26场座谈会，开展了3场讲座，与各级党政领导、主管部门、设计单位广泛交流、宣传，有力推动了安全生态水系建设。
（三）创新治理理念，强化系统治理和工作统筹
一是创新理念。把生态理念贯穿水系治理全过程。坚持保护优先，自然修复为主，用生态的方式改善水体、改良河床、恢复河滩、修复河岸，恢复河道自然弯曲岸线和滩涂湿地，重塑深潭浅滩和泛洪漫滩。莆田市绶溪公园建设，就是用生态方式、生态措施治理水系，不仅保障了防洪安全，还改善了人居环境，为群众提供了生态休闲场所，深受群众欢迎。
二是坚持系统治理措施。晋江城区水系防洪堤治理过程中提出了“一统筹、四同步、五到位”思路，引水、截污、清淤、亮化、绿化“五管齐下”。厦门市创新治理模式，以小流域为单元，以截污控源、生态修复为抓手，对山、水、林、田、路、村庄等开展系统治理，成效显著。
三是加强部门统筹协调。坚持发挥各部门优势，形成跨部门合力，努力做到目标同向、思想同心、政策同调、措施同步，共同推进万里安全生态水系建设。尤溪县在建设七尺溪流域安全生态水系中，统筹了水利、住建、农业、旅游、交通等多部门的项目和资金，工程总投资3.16亿元，围绕各自职能共同推进安全生态水系建设，取得了良好效果。
（四）坚持两手发力，落实长效机制
通过努力拓展融资渠道，探索形成了政府和市场两手发力的运作模式。莆田市政府亲自抓总、分区落实，还专门成立了安全生态水系治理有限公司，向国家开发银行等政策性银行筹措资金40亿元，用于总投资50亿元的城区河网生态建设。洛江区与福建省水利投资开发集团有限公司（以下简称“水投集团”）达成了PPP合作协议，由水投集团投资2亿元实施河市镇段安全生态水系治理，洛江区每年按投资的6.15%返还收益，并把15年的河道管护委托给水投集团，每年支付1%以上的管护经费。按照福建建设目标，五年总投资300亿元，按照1∶1.9的拉动作用，可以拉动GDP 570亿元；按6%测算，可增加城乡居民收入24亿元。
安全生态水系建设是一项长期的系统性工作。通过调研发现，一些地区在推进安全生态水系建设中仍存在一些问题：
一是认识上仍存在误区。一些干部对生态理念认识依然不够，尊重自然、敬畏自然、顺应自然、保护自然意识仍然不强，还不能正确区分生态与景观的内涵，一些地方总想把城市园林景观的一套做法搬到乡村河道。一些地方对安全与生态关系把握不够，依然认为安全和生态是一对矛盾，不能统筹融合。
二是实施上仍存在单一化、景观化倾向。个别地方直接把安全生态水系建设等同为防洪工程，以单纯地提高防洪标准、实施河道治理作为唯一目标和手段。一些地方未能从流域整体角度考虑问题，而是从河段等局部区域、具体问题作为治理对象。有的地方把安全生态水系建设理解为水景观建设，单纯地搞大水面。
三是规划建设上缺乏统筹。一些地方在规划上与区域经济社会发展规划衔接还不够。在建设、运营、管理时缺乏与地方各有关部门的通力协作，山水林田湖系统治理的理念运用的不够。一些地方水利部门与设计单位现场察看不够，沟通配合不够，致使效果难以体现。
四是在技术上仍存在困难。安全生态水系建设全新的要求，对一些设计施工单位而言，仍存在一定技术困难，如一些单位对“八个有”的理解和标准把握不够；专业设置不齐全；现有水利工程标准中生态的要求还明显不足等。
四、福建万里安全生态水系建设带给我们的启示
万里安全生态水系建设是生态文明要求在福建的具体落实，总结起来很多亮点和经验值得其他地区学习，特别是对全国的水生态文明建设和河湖水系连通工作具有非常好的借鉴意义。
（一）加快河湖水生态保护与修复是人民对水利工作的迫切需求
山川秀美关键在水，建设美丽中国关键也在水。党中央、国务院近年来一系列要求和文件中均把水利作为生态文明建设的重要内容和优先领域；习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”、长江经济带“不搞大开发、共抓大保护”“让人们看得见山、望得见水，记得住乡愁”等要求，均包含了对水的期望。从福建万里安全生态水系建设实践中看，工作一提出便立即得到省委、省政府高度重视，得到广大群众的全力拥护，充分说明这项工作体现了人民群众对美好生活的向往，响应了国家生态文明建设的要求。因此，落实好五大发展理念，水利工作当前最为紧迫、最为关键的就是要坚持绿色发展理念，我们要落实习近平总书记保障水安全治水新思想的要求，顺应人民群众对河湖生态建设新期待的需要，用创新引领治水思路和发展方式转变，把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，践行以人为本、人水和谐的可持续发展治水思路，高举生态大旗，集全行业之力，加快推进水生态文明建设。
（二）政府主导、部门协同是水生态文明建设的关键所在
福建万里安全生态水系建设的成功离不开省委省政府的高位推动、省水资源管理委员会以及全省河长制的保障体系以及各部门的协同推进，充分发挥了财政部门的资金、环保部门的力量、住建部门的政策、林业部门的资源、水利部门的优势，联手打造万里安全生态水系。水利部正在全力推进的水生态文明建设，更是一项复杂的系统工程，除了加强河湖水系的治理，更要强调对社会用水行为的管束，涉及水资源配置与节水用水、水生态修复与水环境整治、城市防洪排涝供水工程建设、河湖岸线绿化美化亮化、水管理体制等，关系城市功能的发挥、生态环境安全的保障和经济社会的可持续发展，关联城市规划布局、产业结构调整、市政交通建设、土地开发利用、环境质量改善和城市管理等方方面面，单靠水利部门很难全面和深入推动，必须要在政府全面主导下，高位推动、做好统筹、部门协作，才能取得实效。水利部门既要做好政府的参谋助手，也要当好实施水生态文明建设的主力军。
（三）树立安全与生态并重的理念，不断创新综合治水新模式
福建万里安全生态水系建设实践表明，在科学技术快速发展的今天，安全与生态并重的水系治理方式已成为可能并得到各方认可。新时期水利工作要切实遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的方针，树立安全与生态并重的理念，从改造自然转变为顺应自然，从局部思维转变为整体思维。要用生态的理念重新审视和完善中小河流治理、水系连通等水利建设项目，充分借鉴福建“八个有”和“水、床、滩、岸”共治的经验，切实改变一些地区截弯取直几何化、水域岸线过度硬化、河道平整沟渠化、河流湖库化、千篇一律化等问题，切实把划定河道岸线和河岸生态保护蓝线作为工程立项、建设的前提条件，坚决遏制侵占河道的行为，留足河道行洪空间和生态缓冲空间，补上生态文明建设这块短板，从单一治理向整体修复、系统治理转变，用生态的理念、系统的方法、综合的措施，改善河水，改良河床，恢复河滩，修复河岸，恢复河流生态环境，提升水系治理整体效应和综合效益，促进“水系完整性，水体流动性，水质良好性，生物多样性，文化传承性”。要坚持问题导向，加快梳理、修改水利规划、建设等方面的制度、标准，改变以往偏重安全的设计理念，尽可能融入绿色生态、宜居环境、生物保护、旅游景观以及历史文化等各种元素，让工程既安全可靠，又富有生命活力。要坚持系统治理，把治水与治山、治林、治田有机结合起来，统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村、工程措施非工程措施，统筹解决流域水安全、水生态、水环境问题，规范各类涉水建设活动。通过以上措施，真正将生态文明理念融入到水资源开发、利用、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节。
（四）部省联动，支持福建安全生态水系建设，共同推进水生态文明建设
2014年4月，国务院发布《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》。2016年6月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组（深改组）第25次会议，审议通过了《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，要求福建在生态文明建设中突出改革创新、聚焦重点难点问题，在体制机制创新上下工夫，为其他地区探索生态文明建设新路子；要求福建省各级各部门高度重视，切实把思想和行动统一到中央决策部署上来，以高度的责任感和使命感，全力抓好试验区建设。这是福建省生态文明建设的重要里程碑，充分体现了中央对福建发展的重视和支持。目前，水利部正在全力推进水生态文明建设和河湖水系连通工作，下步水资源司将积极支持福建省万里安全生态水系建设工作，共同探索水生态文明建设的新思路和新途径。
水生态文明建设，谋划的是山清水秀，建设的是文明社会，提升的不仅是人们的生活质量，更重要的是一个富裕社会的文明程度和文化修养。
调研组成员：陈明忠 吴浩云 张鸿星 詹卫华 黄火键 唐克旺