第三章 国际及国外主要国家动植物检疫机构及规则
第一节 国际动植物检疫机构及规则
植物检疫是为了保护本国农林牧业的安全生产，免受外来病虫害和其他有害生物的危害，促进贸易的正常往来，因此，植物检疫历来受到各国政府和国际贸易组织的重视。在FAO的农业委员会中有负责国际植物检疫IPPC的官员；在世界贸易组织的总协定中，有专门关于植物检疫的SPS协议；在各大洲还有区域性的植物保护组织和有关规定；各国政府都有专门负责植物检疫的机构以及有关植物检疫的法规与条例。
（一）植物检疫措施的国际标准
植物检疫措施的国际标准是由FAO的国际植物保护公约组织秘书处负责制定的，其目的是为了在植物检疫方面将其作为全球统一的政策和技术支持，使各国采取的检疫措施协调一致，并符合SPS协议的要求，从而促进国际贸易的发展，避免由于使用不合理的检疫措施而造成对贸易的影响和阻碍。随着植物检疫国际标准的逐步建立，要求各国在制定检疫措施时必须采用已有的国际标准，使制定的检疫措施具有相同的基础和科学依据，从而在更大程度上促进农产品国际自由贸易的发展。
1. 与国际贸易有关的植物检疫基本原则
与国际贸易有关的植物检疫原则，是1993年由FAO大会第27届会议批准的，其目的是促进国际植物检疫标准的制定，从而减少或消除使用构成贸易壁垒的不合理的检疫措施。其内容包括八条具体原则，分别是主权、必要性、最小影响、修改、透明度、协调、同样对待、争议解决的原则和合作、技术主管部门、风险分析、风险管理、非疫区、紧急行动、通知违约行为及不歧视的具体原则。该原则是国际植物检疫措施标准的参考标准。
2. 建立非疫区的原则
建立非疫区（Pest Free Area）的要求是有害生物监察下的一个标准，在1995年由FAO大会第28届会议批准。该标准描述了建立和使用非疫区的要求，其目的是为了作为一种从非疫区出口的植物、植物产品和其他限制产品的植物检疫证书的风险管理措施；或为进口国保护其受威胁的非疫区而采取的植物检疫措施提供科学依据。所谓的非疫区是指一个由科学依据证实没有发生某种有害生物，且这种情况由官方维持的地区。如果特定的条件得到满足后，从出口国国家植物保护组织建立并应用的非疫区中出口植物、植物产品至另一个国家时，无须采取附加的植物检疫措施。因此，某种有害生物在一个地区是否存在可作为针对该种有害生物的植物检疫证书的依据。另一方面，非疫区也为一个地区是否分布某种有害生物提供科学依据，这是有害生物风险分析所需要的信息。因此，非疫区亦为进口国保护其受威胁地区所采取的检疫措施提供科学依据。与非疫区相对应的就是 “疫区”（Quarantine Area），是指由官方划定的发现有检疫性有害生物存在并由官方控制中的地区。
3. 调查和监测系统指南
调查和监测系统指南（Guideline for Survey and Monitoring Systems）是有害生物监查下的另一个标准。该标准描述了调查和监测系统的组成，其目的是有害生物检测、为有害生物风险分析提供资料、建立非疫区和有害生物低度发生区及有害生物名单的制定提供指导和依据。因此，该标准直接与另两个职务检疫措施国际标准相关，即有害生物风险分析指南和非疫区的建立，是一项最基本的工作，确证检疫性有害生物尚未发生、局部发生或低度流行发生。
该标准认为调查和监测系统主要有两种类型，即一般监测和特殊调查。一般监测是指通过多种途径收集信息资料，供国家植物保护组织使用。对这类资料的收集，既没有特殊的要求，也没有规定的收集程序。特殊调查是指指定要求得到某些信息资料的收集活动，是一个有目的的行动，用于获得特定信息。所收集的资料在确立和维持非疫区时用于确定有害生物在一个地区、一种寄主或商品上是否存在、分布和流行情况。
4. 有害生物根除项目指南
有害生物根除项目指南是外来有害生物反应下的一个标准。该标准描述了一种有害生物根除项目的组成，旨在为发展一个有害生物的根除项目提供帮助，并当检测到有害生物时采取及时行动；其最终目的是为了建立非疫区和无有害生物生产区。一般情况下此标准考虑的有害生物均指外来有害生物。
该标准将有害生物根除项目分成两部分：一是决策过程；二是根除过程。决策过程主要是检测并鉴定有害生物及估计其当前和潜在的分布区。检测到一种潜在的检疫性有害生物是决策过程的开始，并由此导致一个根除项目。有害生物的检测一般可通过一般监测和特殊调查来进行。检测到有害生物后，就要对有害生物进行鉴定，鉴定可立即由国家植保组织的官员或专家进行，但最好由一个国际上有名的专家确认。鉴定的方法包括形态学、分类学、生物学试验和化学及遗传分析方法。经过初步调查并收集有关有害生物及商品的产地、有害生物传播途径及分布、有害生物的生物学和潜在经济影响等发生地的资料，为决策者提供一个或多个选择，从而对采取的根除措施进行效益分析。
（二）国际植物检疫规则
法规又称法律规范，由国家制定或认可，受国家强制实施的行为规则。通常包括假定、处理、制裁三个部分。假定是指法律规范所要求的或应禁止的行为；处理是指该法规的具体内容，即条例、细则等，要求做什么、不允许做什么等；制裁是指在违反法规时将要引起的法律后果，是法规强制性的具体表现。
植物检疫法规是指为了防止植物危险性有害生物传播蔓延、保护农林牧业的安全生产和生态环境、维护对外贸易信誉、履行国际义务，由国家制定法令，对进出境和国内地区间调运植物、植物产品及其他应检物进行检疫的法律规范的总称。它包括植物检疫有关的法规、条例、细则、办法和其他单项规定等。
植物检疫法规是开展植物检疫工作的法律依据。为保证贸易及植物检疫工作的正常开展，防止有害生物的传播，国际、国内各级政府部门均制定了一系列的法规。例如FAO的国际植物保护公约和 “使全球植物检疫一致的程序”，世界贸易组织的《动植物检疫与卫生措施协议》，我国颁布的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《植物检疫条例》等，以及为贯彻这些法规所制定的 “实施条例”“实施细则”和 “办法”等，都有法律效力。各级植物检疫机构和人员都必须遵守和熟悉这些法规，按照制定它的权力机构和法规所起作用的地理范围，可将这些法规分为国际性、国家级法规和地方性法规；按照其内容从形式上可分为综合性法规和单项法规。
1983年世界粮农组织印发了《制定植物检疫法规须知》。从目前公布的各国检疫法规来看，植物检疫法规主要包括国际法规与公约、地区性法规与各个国家的法规与条例等。内容包括名称、立法宗旨、检疫范围与检疫程序、术语解释、检疫主管部门及执法机构、禁止或限制进境物、法律责任、生效日期及其他说明。
1. 国际性法规与公约
（1）《国际植物保护公约》（IPPC） IPPC是1951年FAO通过的一个有关植物保护的多边国际协议，1952年生效。1979年和1997年，FAO分别对IPPC进行了2次修改，1997年新修订的植物保护公约尚未生效。国际植物保护公约由设在粮农组织植物保护处的IPPC秘书处负责执行和管理，目前，签约国为111个，中国尚未加入该公约。
国际植物保护公约的目的是确保全球农业安全，并采取有效措施防止有害生物随植物和植物产品传播和扩散，促进有害生物控制措施。国际植物保护公约为区域和国家植物保护组织提供了一个国际合作、协调一致和技术交流的框架和论坛。由于认识到IPPC在植物卫生方面所起的重要作用，WTO/SPS协议规定IPPC为影响贸易的植物卫生国际标准的制定机构，并在植物卫生领域起着重要的协调一致的作用。
IPPC的主要任务是加强国际植物保护的合作、更有效的防治有害生物及防止植物危险性有害生物的传播、统一国际植物检疫证书格式、促进国际植物保护信息交流，是目前有关植物保护领域中参加国家最多、影响最大的一个国际公约。IPPC虽名曰 “植物保护”，但中心内容均为植物检疫。IPPC包括前言、条款、证书格式附录三个方面；其中条款有十五条，分别为第一条缔约宗旨与缔约国的责任；第二条公约应用范围，主要解释植物、植物产品、有害生物、检疫性有害生物等；第三条为补充规定，涉及如何制定与本公约有关的补充规定如特定区域、特定植物与植物产品、特定有害生物、特定的运输方式等并使这些规定生效；第四条主要阐述各缔约国应建立国家植物保护机构，明确其职能，同时各缔约国应将各国植物保护组织工作范围及其变更情况上报FAO；第五条为植物检疫证书，主要规定植物检疫证书包括的内容；第六条进口检疫要求，涉及缔约国对进口植物、植物产品的限制进口、禁止进口、检疫检查、检疫处理（消毒除害处理、销毁处理、退货处理）的约定，并要求各缔约国公布禁止及限制进境的有害生物名单，要求缔约国所采取的措施应最低限度影响国际贸易；第七条为国际合作，要求各缔约国与FAO密切情报联系，建立并充分利用有关组织，报告有害生物的发生、分布、传播危害及有效的防治措施的情况；第八条为区域性植物保护组织，该条款要求各缔约国加强合作，在适当地区范围内建立地区植物保护组织，发挥他们的协调作用；第九条为争议的解决，着重阐述缔约国间对本公约的解释和适用问题发生争议时的解决办法；第十条声明在本《公约》生效后，以前签订的相关协议失效，这些协议包括1881年11月3日签订的《国际葡萄根瘤蚜防治公约》、1889年4月15日在瑞士伯尔尼签订的《国际葡萄根瘤蚜防治补充公约》、1929年4月16日在罗马签订的《国际植物保护公约》；第十一条为适用的领土范围，主要指缔约国声明变更公约适应其领土范围的程序，公约规定在FAO总干事接收到申请30d后生效；第十二条为批准与参加公约组织，主要规定了加入公约组织及其批准的程序；第十三条为设计公约的修正，指缔约国要求修正公约议案的提出与修正并生效的程序；第十四条为生效，指公约对缔约国的生效条件；第十五条为任何缔约国退出公约组织的程序。
（2）国际植物保护公约秘书处 为了更好地在WTO和IPPC的框架下使全球的植物卫生措施协调一致，1992年，FAO在其植物保护处之下设立了国际植物保护秘书处，负责管理与IPPC有关的事务，主要包括三方面内容：①制订国际植物检疫措施标准（International Standards for Phytosanitary Measures，ISPMs）；②向IPPC提供信息，并促进各成员间的信息交流；③通过FAO与各成员政府和其他组织合作提供技术援助。一般情况下，IPPC秘书处与区域和国家植物保护组织合作完成上述工作。
1993年，IPPC秘书处制订了临时标准制定程序（Interim standard-setting procedures），成立了植物卫生措施专家委员会（Committee of Experts on Phytosanitary Measures，CEPM）。根据新修订的IPPC，2000年，CEPM已被临时标准委员会（Interim Standards Committee，ISC）所代替。1997年，成立了植物检疫措施临时委员会（Interim Commission on Phytosanitary Measures， ICPM），负责评估全球植物保护现状，并向IPPC秘书处提出工作建议。一旦新的修改过的IPPC生效，ICPM将被解散。
（3）《实施动植物卫生检疫措施的协定》（SPS）为限制技术性贸易壁垒，促进国际贸易发展，1979年3月在国际贸易和关税总协定第七轮多边谈判东京回合中通过了《关于技术性贸易壁垒协定草案》，并于1980年1月生效。该草案在8轮乌拉圭回合谈判中正式定名为《技术贸易壁垒协议》（Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT协议）。针对GATT、TBT对这些技术性贸易壁垒的约束力不够、要求也不够明确，为此乌拉圭回合中许多国家提议制定针对植物检疫的SPS协议。该协议对检疫提出了更为具体、严格的要求。SPS协议是所有世界贸易组织成员都必须遵守的。总的原则是为促进国家间贸易的发展，保护各成员国动植物健康、减少因动植物检疫对贸易的消极影响。由此建立有关有规则的和有纪律的多边框架，以指导动植物检疫工作。
SPS协议规定了各缔约国的基本权力与相应的义务，明确缔约国有权采取保护人类、动植物生命及健康所必须的措施，但这些措施不能对相同条件的国家之间构成不公正的歧视，或变相限制或消极影响国际贸易。SPS协议要求缔约国所采取的检验措施应以国际标准、指南或建议为基础，要求缔约国尽可能参加如IPPC等相关的国际组织。SPS协议要求缔约国坚持非歧视原则，即出口缔约国已经表明其所采取的措施已达到检疫保护水平，进口国应等同接受这些措施；即使这些措施与自己的不同，或不同于其他国家对同样商品所采取的措施。SPS协议要求各缔约国采取的检疫措施建立在风险性评估的基础之上；风险性评估考虑的诸因素应包括科学依据、生产方法、检验程序、检测方法、有害生物所存在的非疫区相关生态条件、检疫或其他治疗（扑灭）方法；在确定检疫措施的保护程度时，应考虑相关的经济因素，包括有害生物的传入、传播对生产、销售的潜在危害和损失、进口国进行控制或扑灭的成本，以及以某种方式降低风险的相对成本，此外应该考虑将不利于贸易的影响降低到最小限度。在SPS协议中原则明确了疫区与低度流行区的标准，非疫区应是符合检疫条件的产地（一个国家、一个国家的地区或几个国家组成）；在评估某一产地的疫情时，需要考虑有害生物的流行程度，要考虑有无建立扑灭或控制疫情的措施；此外有关国际组织制定的标准或指南也是考虑的因素之一。在SPS中特别强调各缔约国制定的检疫法规及标准应对外公布，并且要求在公布与生效之间有一定时间的间隔；要求各缔约国建立相应的法规、标准咨询点，便于回答其他缔约国提出的问题或向其提供相应的文件。为完成SPS规定的各项任务，各缔约国应该建立动植物检疫和卫生措施有关的委员会。
2. 区域性的植物保护组织
区域植物保护组织（The Regional Plant Protection Organizations，RPPOs）在区域范围内负责协调有关IPPC的活动，在新修订的IPPC中，区域性植物保护组织的作用扩展到与IPPC秘书处一起协调工作。国际区域性植物保护是在较大范围的地理区域内若干国家为了防止危险性植物病虫害的传播，根据各自所处的生物地理区域和相互经济往来的情况，自愿组成的植物保护专业组织。各个组织都有自己的章程和规定，它对该区域内成员国有约束力。他们的主要任务是协调成员国间的植物检疫活动、传递植物保护信息、促进区域内国际植物保护的合作。
FAO区域植物保护组织（NPPOs）如下：
（1）亚洲及太平洋地区植物保护委员会（Asian and Pacific Plant Protection Commission， APPPC），成立于1956年，总部设立在泰国曼谷，其前身是东南亚和太平洋区域植物保护委员会。1983年在菲律宾召开的第13届亚洲和太平洋地区植物保护会议上，我国提出申请加入该组织；1990年4月在北京召开的FAO第20届亚太区域大会上正式批准中国加入为《亚洲和太平洋区域植物保护协定》的成员国。现有成员国25个，日本、新加坡和不丹为观察员国。该组织负责协调亚洲和太平洋区域各国植物保护专业方面所出现的各类问题，如疫情通报、防治进展、检疫措施等。
（2）加勒比海区域植物保护委员会（Caribbean Plant Protection Commission，CPPC）于1967年成立，总部设在特立尼达的西班牙港，现有26个成员国。
（3）欧洲和地中海区域植物保护组织（European and Mediterranean Plant Protection Organization，EPPO）成立于1950年，总部设在法国巴黎，由10个人组成，目前有成员国43个。EPPO设有一个理事会，是主要的决策部门，由所有成员国的代表组成，每年开一次会，还有一个执行委员会，由7个代表组成，负责组织的管理。理事会和执行委员会均有一个主席一个副主席。其他的重要部门是国家植物保护局和秘书处。EPPO是秘书处和国家植物保护组织的联合体，由秘书处组织来自国家植物保护局的科学家成立工作组和工作小组开展工作，这些科学家并不代表政府而是以个人身份工作。EPPO工作经费是由成员国资助的，目前有两个工作组，一是植物检疫，二是农药管理，他们分担EPPO的工作，所有这些工作都与国家植物保护局的官方活动密切相关。植物检疫工作组下设：植物健康法规工作小组；有害生物危险性分析工作小组；细菌病害工作小组；检疫信息工作小组；观赏植物病原检测证明工作小组；果树病原检测证明工作小组；检疫处理工作小组；实蝇检疫程序工作小组；马铃薯胞囊线虫专门工作小组；Bayoud病害专门工作小组；松材线虫专门工作小组，Xiphinema americanum专门工作小组。
（4）近东植物保护委员会（Near-East Region Plant Protection Commission，NEPPC）成立于1963年，总部设在埃及开罗，现有16个成员国。
（5）泛非植物检疫理事会（Inter-African Phytosanitary Council，IAPSC）于1956年成立，总部位于喀麦隆雅温德，现有53个成员国。
（6）南锥体区域植物保护组织（Comite Regional de Sanidad Vegetal Parael Cono Sur， COSAVE），1980年成立，成员5个。
（7）北美洲植物保护组织（North American Plant Protection Organization，NAPPO）成立于1976年，共有加拿大、墨西哥和美国3个成员。其总部设立在美国马里兰州。
（8）区域国际农业卫生组织（Organismo International Regional de Sanidad Agopecuaria， OIRSA）成立于1955年，总部在萨尔瓦多圣萨尔瓦多。现有8个成员国。
（9）太平洋地区植物保护组织（Pacific Plant Protection Organization，PPPO），1995年成立，成员18个。
（10）卡塔赫拉协定委员会（Comunidad Andina，CA），1969年成立，成员5个。
这些区域组织的最高权力机构是成员国大会。各组织均设有秘书处，负责本组织的日常工作。如APPPC每两年召开一次全体会议。秘书处均有高级植物保护人员。这些组织定期出版一些专业性刊物，如APPPC的《通讯季刊》、EPPO的《EPPO通报》等。
（三）世界动物卫生组织（OIE）
1. 概述
OIE是一个政府间组织，它由28个国家于1924年签署的一项国际协议产生的。截至2014年，OIE拥有180个成员，其总部设在法国巴黎。
OIE的宗旨是改善全球动物和兽医公共卫生以及动物福利状况。主要职能是收集并通报全世界动物疫病的发生发展情况及相应控制措施；促进并协调各成员加强对动物疫病监测和控制的研究；制定动物及动物产品国际贸易中的动物卫生标准和规则，其标准和规则被世界贸易组织所采用。同时，OIE帮助成员完善兽医工作制度，提升工作能力，促进动物福利，提供食品安全技术支撑。
2. 组织机构
OIE的组织结构主要有以下几个部分：
（1）世界代表大会（前身为国际委员会大会，2009年5月第77届全会期间通过决议，改为现名）最高权力机构，由成员代表组成，每年5月在世界动物卫生组织总部举行全体会议。
（2）理事会 由世界代表大会主席、副主席、上任主席和六位代表组成。主要负责财务管理和总体发展规划等宏观管理工作。
（3）总部 日常工作承办机构（秘书处），由总干事负责，主要职责是贯彻执行世界代表大会决议；承担世界代表大会年度全体会议、委员会会议及技术会议的组织工作等。
（4）专业委员会 主要负责研究动物疾病流行和防控，制定、修订世界动物组织国际标准。现设动物疾病科学委员会、陆生动物卫生标准委员会、水生动物疾病委员会和生物制品标准委员会。
（5）地区委员会 主要负责开展地区合作，协商制定重大动物疫病监测和控制的区域计划。现设非洲、美洲、亚洲、远东和大洋洲、欧洲和中东五个地区委员会。
（6）区域和次区域代办处 主要职责是协调地区内成员，促进地区动物疾病监测与控制能力的提高。现在非洲、美洲、亚太地区、东欧和中东地区设立了5个区域代办处和南非、北美、东非和非洲之角、中美洲、东南亚、布鲁塞尔等6个次区域代办处。
3. 主要活动及使命
OIE的主要活动包括：收集、分析和发布兽医科学信息；开展国际协作，提供专家协助，防控动物疾病；通过发布动物及动物产品国际贸易卫生标准保护国际贸易安全；促进各国改革兽医部门结构和资源，完善兽医服务体系；保证动物源性食品安全，提高动物福利水平。
OIE宣称的使命：
（1）保证动物疾病状态的全世界透明性；
（2）收集、分析和传播兽医科学知识；
（3）提供专业知识并推动动物疾病控制的国际团结；
（4）通过发展动物和动物产品国际贸易的卫生规则，保证国际贸易的卫生安全。
4. 国际标准
OIE发布的国际标准有：动物卫生法典（Animal Health Code）——陆生动物卫生法典，陆生动物诊断试验和疫苗手册，水生动物卫生法典、水生动物疫病诊断手册。以上四部OIE出版物是其最重要的国际标准，每5年更新一次。此外，其还提供诸多有关动物疫病防控、动物福利、食品安全方面的指南、建议。
5. 疫病报告制度
OIE制定的动物疫病名录收录了对当前国际动物卫生和动物产品国际贸易影响较大的动物（水生、陆生）疫病，并要求各成员国实行 “立即报告、月报和年度报告”制度。此外，凡是符合下列6项标准的疾病都要在24h内立即向OIE报告：
（1）一个国家内新发现的疾病；
（2）以前消灭，但又重新发生的疾病；
（3）一种疾病首次传播给其他易感动物；
（4）一种疾病在一种动物身上出现一种新的症状；
（5）一种疾病的免疫学、流行病学（发病率、死亡率）特征发生变化；
（6）某种疾病首次发生人畜共患（传染给人）。
OIE的疫病信息除来自各成员外，还有一个重要的渠道是OIE参考实验室，参考实验室向OIE报告的信息要经过核实后上报，第三个信息来源是媒体的信息，但这些信息也要经过核实。OIE具有动物健康基金，帮助有关国家建立动物疾病监测系统和疫病申报系统。OIE依据各国立即报告及后续报告、月报、年报的疾病数据建立了全球动物疫病早期预警系统，建立了共享的信息系统并与其他组织的信息共享，同时与其他组织一道利用有关数据和专家帮助有关国家控制已经发生的动物传染病。