1.3 规划存在的问题

1.3.1 经济规划与经济发展的协调性问题

经济规划与经济发展的协调性问题主要表现为三点。一是规划与实际相脱离。制定县域经济发展规划要以当地已有的经济发展情况为导向。若是缺乏对当地经济发展状况的深入调研分析，对国家、省、市的宏观经济发展理解得不够准确，或是照抄照搬其他县域规划方案，做不到因地制宜，忽视县域经济的多样性和差异性，县域经济规划就会脱离经济发展实际。二是县域规划编制缺乏相应的理论指导。目前县域规划内容主要侧重于产业布局、资源综合评价、农村土地利用与农业产业发展、工业布局、人口城市化和城镇布局、基础设施建设等，县域经济规划支撑所需要的战略理论、产业组织及产业结构等理论在不断演进，理论创新需要与实践相结合。三是个别规划编制在范式、方法、模式、体制机制等方面缺少创新。目前国内外县域规划主要依赖于专家学者的长期经验积累，而计量经济模型的使用较为不足，缺少科学合理的定量分析，因此容易导致规划脱离地方发展实际。例如，对县域经济各项规划指标进行评估时，规划若没能结合当时当地所处的宏观经济发展环境进行分析，又缺少弹性发展理论的指导，就将导致规划与实际情况相差较大。

1.3.2 规划科学性和实用性问题

规划科学性和实用性问题主要表现为三种。一是规划缺乏科学性。当前关于我国县域经济发展规划的评价标准还有待完善，在相关指标测算上也少有科学、可靠的数据指标可供参考，个别规划的指标随意性较为严重，只能参考当地经济发展状况和国家经济发展形势，使得规划缺乏合理性和科学依据。反过来，规划不力又必定会制约当地经济更好地发展，有时甚至会出现较为严重的错误。二是重规划轻实施。许多规划是为了需要而编制的，区域之间甚至相互抄袭，规划雷同现象较为严重，针对性不强。一些规划立足了当地情况，但涉及的内容是宏观政策、规划目标、发展模式、战略举措等议题，微观上没有做到精确描述，缺少具体实施方案，对优势产业、特色项目又缺少落实政策，定量分析少、目标任务多。三是规划过多过滥。个别规划成为地方领导的政治标签。从空间上看，规划从国务院、省、市、县延伸到乡镇，甚至到个别村，规划过多；从范围上看，随着社会分工不断加深，新的行业类别不断涌现，社会行业类别增多，规划在不断横向衍生。

1.3.3 规划的阶段性和长期性问题

县域经济发展规划的制定是一个动态的过程，受地方政府“政绩”利益驱动，县域经济发展规划可持续性问题越来越突出。一是规划追求短期效益。县域经济发展规划是一个县在某特定时期怎样建设、怎样发展的计划，个别规划没能将长远规划和近期规划相结合，盲目追求短期地区生产总值的增长速度，上项目、增投入、扩生产，导致个人、企业、政府都进入“短线竞争”的状态，短期内这种粗放型增长模式可能会大见成效，但没有把出发点和着眼点放在人民利益的基点上，长此以往，这种规划将导致矛盾重重。二是可持续性不强。一些规划由于缺乏长远的战略眼光和科学精神，随着时间的推移，许多原先制定的规划并不适应后来当地经济发展的需要，没有做到将长期规划与季度、年度规划相结合。三是规划不具有稳定性。若新上任的领导舍弃之前的计划，大刀阔斧，弃旧图新，使得规划建设失去稳定性和连续性，就会导致县域规划变动过于频繁，不利于县域经济的健康稳定发展。

1.3.4 规划之间的“分立”与“冲突”问题

规划之间的“分立”与“冲突”问题体现为两方面。一是不同层级规划间的冲突。一般而言，县域规划既要做到统揽全局，还要能高瞻远瞩，立足国家、省、市经济发展战略，下级政府经济发展规划必须充分贯彻落实上级经济发展规划的要求，但现实是，下级政府出于对自身政绩的考虑，在经济发展规划中往往只落实对自己有利的政策，对不利的政策就避而远之。二是不同类型经济规划间的冲突。即使是县级地方政府，由于各行政部门相互之间缺少必要的衔接和协调，不同部门制定的专项规划往往会存在内容与空间上的“打架”“冲突”或“重叠”现象，如由发改局主导编制的主体功能区规划与国土局、城建局、环保局等部门制定的土地、城乡、环境等规划，各规划之间存在着期限、空间、审批等方面的冲突，导致规划在实施过程中，执行机构无所适从，规划难以落实，从而严重弱化了规划的实践功能。另外，若是区域层级关系混乱，地区工作难以协调，规划各自为政，将严重削弱规划的严肃性、一致性，规划内容“错位”“缺位”“越位”问题同时存在，无法保证县域经济规划能够有效落实上级战略，区域之间、相邻县域间协作也难以实现，最终影响当地经济发展。

1.3.5 规划成本问题

规划的成本问题主要体现为三点。一是科研团队的编制成本。根据本书第二章可知，规划服务有外包和非外包两种方式，但无论采用哪种方式，均需人力、物力、财力投入。规划编制是一项系统工程，涉及面宽，技术含量高，需要专家配合，由专业机构来完成，这需要足够的财力支撑。二是由于区域间的利益矛盾、领导任期政绩目标等因素推动，个别地方在规划中片面追求县域规划规模，在全县财政赤字、经济活力不够的情况下，依旧聘请外部“高大上”的机构、专家做规划，极大地增加了政府财政负担。此外，县域规划方案的实施费用包括土地征用费用、项目工程投入、环境保护费用等，这些费用的来源仍然是以政府财政为主，加重了地方政府负债。三是不合理的规划建设对地方经济产生间接成本。例如部分地区在制定规划时，只重眼前利益，不顾长远利益，一些项目建了又拆、拆了又建，导致县域经济宏观规划管理失控，人力、物力、财力浪费惊人。

1.3.6 规划收益问题

规划的直接目的就是通过科学规划指导壮大县域经济总量，保证用最小的费用换取最大的效益。具体而言，规划取得的收益主要包括：①产业结构，能够明确县域经济发展产业结构演进方向；②空间结构，明确县域空间开发格局，合理优化布局县域主体功能区、城镇空间；③规模结构，根据县域产业发展基础，合理规划布局工程，确保项目落实落地；④技术结构，以高新技术产业为支撑，结合传统产业技术优势，促进一二三产业融合发展；⑤投资结构，促进投资结构逐步优化升级，共同发展；⑥资源结构，注重保护生态资源，挖掘文化底蕴，发展特色产业；⑦社会结构，切实解决“三农”问题，逐步缩小城乡收入差距，促进共同富裕；⑧消费结构，激发城乡、假期、夜间消费活力，以投资为主转向以消费为主来促进地方经济发展。总之，县域经济发展规划要实现服务业与工业带来的经济效益，也要实现因农业、水利、环境条件改善得到的农业效益与生态效益，还要实现因生态环境质量提高和城镇功能完善取得的社会效益。

1.3.7 规划编制程序的规范性问题

首先，规划需要经过前期准备、实地调研、规划编制、规划评审与结题、规划实施等过程，部分规划缺乏前期工作，尤其是乡镇、农村地区的资料收集工作困难，调研工作更是走马观花。其次，在规划编制过程中，部分专项规划没有立项，缺乏专业编制团队，而且规划的社会公众参与度低，公开性不足。部分规划评审随意性较大，流于形式，缺乏严肃性、权威性。最后，规划实施是规划全过程最薄弱的环节，部分规划完成之后便束之高阁，规划可操作性较差，落地难度大。