1.2 规划对经济发展影响的国内外经验借鉴

1.2.1 国内经验

县域经济是指以行政区划为单位的区域经济①，以农村经济发展为主，包括县城中心经济、镇域经济和乡村经济。县域经济发展是指县域范围内经济和社会的全局发展。县域主要包括县级市、县、自治县，但不包括市辖区，市辖区一般是指地级市辖区，属于城市经济范畴。

我国县制历史悠久，但县域经济起步较晚。新中国成立后，在计划经济时期，地方经济还未形成。改革开放后，国家鼓励发展个体与私有经济，这为县域经济发展创造了条件。进入21世纪，县域经济才开始起步，党的十六大首次提出“要发展壮大县域经济”。我国县域经济在发展进程中表现出了一些鲜明的特征。

（1）农村性。其主要表现在：一是以农业为基础。尽管20世纪80年代以来，全国工业化进程加快，但是全国大多数县仍然以农业为基础，农业才是拉动县域经济发展的主要产业。二是经营活动较为分散。以农业为基础的县域经济受土地影响大，导致县域经营活动一般较为分散，空间聚集性较弱。三是经济发展水平较低。农村经济结构较为单一、技术落后、资金缺乏，县域经济总体水平落后于城市。四是经济波动性相对较大。由于农业生产活动的主要对象生产周期长，受自然条件影响大，经济状况往往不稳定，起伏大。

（2）地域性。县域有明晰的行政区划界限，县域经济发展依托全县范围内的已有资源，如区位、历史、旅游、民族、宗教等，因此各个县拥有自身经济发展的相对优势与劣势。

（3）综合性。县域经济发展不只涉及全县经济领域，还包括交通运输等基础设施方面，医疗、就业等社会保障方面以及教育等文化领域。总体而言，县域经济属于一种部门齐全、行业众多、领域广泛、功能完善的经济单元，具有很强的综合性。

（4）不平衡性。我国是一个幅员辽阔的发展中国家，各县资源禀赋差异明显，历史、地理、区位等各不相同。这种不平衡性主要表现为发达县（市）的经济强劲增长、与不发达县（市）的差距不断扩大、东西部之间差异明显、城乡之间经济发展水平和发展潜力不平衡。

专栏1－1 国家级贫困县与百强县

国家级贫困县，又称国家扶贫工作重点县。截至2019年1月，全国贫困县共有584个。在所有省（自治区、直辖市）中，贫困县最多的是西藏自治区，共有69个；其次是云南省，有67个；第三是陕西省，有50个。其余为：贵州省47个，甘肃省43个，四川省37个，山西省32个，内蒙古自治区31个，河南省29个，河北省28个，广西壮族自治区27个，湖北省26个，湖南省20个，新疆维吾尔自治区22个，安徽省18个，青海省15个，黑龙江省14个，江西省13个，重庆市9个，宁夏回族自治区8个，吉林省8个，海南省5个。

中国百强县（市）全称为中国县域经济与县域基本竞争力百强县（市），是对全国县、县级市、部分市辖区的综合评价，2018年全国县域经济综合竞争力100强排名如表1－3所示。

表1－3 全国县域经济综合竞争力100强排名（2018）

表1－3（续）

资料来源：根据《中国县域经济发展报告（2018）》、网络资料整理。

1.2.2 国外经验

县域经济并不是中国特有的经济现象，无论是发达国家还是发展中国家，大都在加快农业现代化、工业化或再工业化、城镇化、信息化进程。由于各国社会发展水平、文化底蕴、产业结构的不同，县级建制和地方经济发展也存在很大的差异。

1.2.2.1 德国

在德国，县的起源可以追溯到中世纪。历史上的日耳曼民族长期处于小邦林立的分治局面，直到20世纪70年代，德国才开始划分县级行政单元。全国设有16个州，下设行政区和县，共设置县237个，县以下是乡镇。虽然农业经济在全国占比较低，但德国政府非常重视县级规划建设，主要体现在以下三点。

①较强的政府服务意识。政府充分发挥国家主权功能，对县域给予适当管理的同时，又非常注重县域自治，保证县域居民充分行使公民自治权力。在这样的双重性质下，县级政府拥有发展县域经济、医疗教育、社会保障、基础设施等职能。②鼓励发展民营经济。为支持中小微企业发展，国家颁布了《反对限制竞争法》和《反不正当竞争法》，严格限制市场垄断和不正当竞争，加大对中小微企业的资金补贴；在企业用人方面，当企业雇佣短工时，政府支付职工工资占比将高达60%，并承担企业职工社会保险费，以减轻企业用人负担。③逐步完善农村金融服务。县级政府充分发挥金融调节功能，为县域农业贷款提供各式各样的利息补贴，加大对高新技术、节能环保等国家重点项目的支持力度，部分项目甚至可以享受全部贴息政策。县域农村银行充分发挥金融主体功能，不断丰富自身产品种类、提高服务水平，以满足县域经济发展的融资需求。

1.2.2.2 美国

美国大部分的州实行县级管制，全国共有3 050个县，各县人口、面积、经济实力、社会状况差异明显。作为联邦制的国家，美国各州对县的合并、撤销等管制拥有充分的自主权，因此全国关于县的建制并没有统一的标准。但是，美国宪法对州政府的职权进行了限制，如县的边界不能随意更改、禁止州政府迁移县政府所在地等，这在一定程度上遏制了州政府对县政府滥用职权。

县政府职能主要包括：发展县域经济，维护县域内法律秩序，负责公路、学校、医院和其他公共设施的建设管理等。在县域经济发展规划上，县级政府注重规划的综合性、科学性、长远性，注重县域农村基础设施建设、人居环境改善。政府将农村交通、水、电、气、网等公共服务放在首位，加快小城镇建设，充分发挥小城镇连接农村与城市的桥梁作用，实现城乡互动，同步发展。

1.2.2.3 英国

英国分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分，行政管理体制分为联邦、地区、郡、市镇四个层次，其中郡相当于中国的县。英格兰设立6个都市郡和39个非都市郡，威尔士设立8个郡，北爱尔兰设6个郡，苏格兰不设郡，只设置了比郡小很多的区。在英国，郡（县）政府主要负责安全保护、基础设施建设、提供公共服务、文化娱乐、商业税收等。

作为世界上第一个建立完整城乡规划体系的国家，一直以来，英国的乡村规划实行城乡一体规划管理的模式，即地方事权与地方规划相统一。英国的乡村规划起源于社区规划。第二次世界大战后，英国颁布了《城乡规划法》，这一时期的地方政府注重农村经济发展，关注农村土地开发，加大农业补贴，注重乡村区域生活环境建设。2004年，英国颁布《规划与强制性购买法》，城乡规划进入新空间规划时期，政府将规划放在空间发展进程中的核心位置，跳出了传统“土地开发”的局限，强调地方政策与制度建设及对人的关注，不断改善乡村基础设施建设。

1.2.2.4 日本

日本是单一制国家，实行地方自治制度，地方政权分为都道府县和市町（镇）村两级，全国共有都道府县47个，即1都（东京都）、1道（北海道）、2府（京都府、大阪府）和43县。因此，日本的县是属于国家第二级别的行政单元，不能把日本的县与其他国家的县相提并论。

日本是新兴的发达国家，第二次世界大战后，为促进城乡协调发展，日本推行了三次“新农村建设”。①重视农业立法。日本制定了国土综合开发方面的法律法规，为县域农业农村现代化提供法律保障。②推进农村土地规模经营。日本颁布了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》，重点解决农村土地流转问题，允许农民签订短期土地租赁合同。③建立独特的农业金融体系。日本建立了由政策性金融和合作性金融（农协金融）构成的农村金融体系，促进货币向农村地区流动，为农业农村发展提供低息贷款，用于农村基础设施、重点项目建设，促进农村地区经济社会发展。

① 区域经济：指受地域分工、自然资源分布等因素的一致性或相近性影响，促使不同行政区域之间或同一行政区域内运行和发展一体化的经济。