3.2 国家部门属性突出的三类规划

3.2.1 国土资源部①主导的土地利用总体规划

2003年，我国将国土政策纳入国家调控手段，国土政策成为继货币政策、财政政策之后的又一大宏观调控手段。2004年3月，在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛指出：充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。同年4月底，国务院办公厅印发《国务院关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，决定在半年内暂停审批农用地转非农建设用地。国土资源部于2010年启动编制全国国土规划纲要，2016年年底获国务院正式批复。2017年2月，国务院印发了我国首部国土性规划——《国务院关于印发全国国土规划纲要（2016—2030年）的通知》 （国发 〔2017〕 3号文件）（简称《通知》）, 《通知》对我国国土资源的开发、保护、整治、利用进行了明确的指导，为国家国土资源的合理开发明确了发展方向。

国家运用土地政策进行宏观调控，主要通过土地供给、土地利用、土地保护及其他工具进行调控。①土地供给调控通过对土地供给的数量、土地供给的结构、土地综合整治规划、土地出让制度等进行调控，这类调控工具直接决定着国土资源的总量与结构，是国家土地调控的基础。②土地利用调控工具主要通过土地交易、税费及价格、土地流转等手段，调整土地的用地成本，提升国土利用效率。③土地保护调控工具主要通过耕地保护、土地综合整治等政策，避免耕地污染、浪费、撂荒、不合理开发等，确保土地供给、保护质量。除此之外，土地督察制度也是国土调控政策的手段之一，是土地供给调控、土地利用调控和土地保护调控手段的有效补充，可以起到监督作用，有助于国土调控目标的实现。

要发挥好土地政策的宏观调控作用，就要发挥好土地政策与国家财政政策、产业政策、区域发展政策等其他宏观调控政策的配合作用。综合运用多种手段对国家发挥经济调节作用具有重要意义。基于中国当前发展形势，面对中国的人口高峰以及城镇化发展趋势，未来中国土地政策的远期方向应是在以人为本和生态文明引领下进行的城乡融合。

3.2.2 国家发展改革委主导的主体功能区规划

国家发展理念是一个逐步调整的过程，我国在2003年提出“科学发展观”、2005年提出“建设社会主义新农村”、2007年提出“生态文明理念”，与此相匹配的是政府事权逐步上收，2003年以来中央政府逐步加强了宏观调控力度。2008年后，国家进入“增长与均衡并重”的发展阶段，特别是2010年我国城镇化率达到50%，多方面问题凸显，区域发展不均衡、城乡二元矛盾突出、生态环境破坏严重、土地利用率低等问题在发展规划中逐渐凸显出来。

主体功能区规划是中华人民共和国国家发展和改革委员会（简称“国家发展改革委”）主导编制的一类区域规划，《国务院关于印发全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）是国务院批复的第一个国家空间规划，并迅速形成了与政府事权紧密结合的“国家—省”两级体系。在2007年以前，主体功能区规划在江苏、浙江等8个省份试点。直至2007年，全国主体功能区规划开始编制，并于同年12月上报国务院。截至2008年年底，我国31个省（自治区、直辖市）的规划全部完成。

2010年《规划》印发，它被赋予了我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划的战略地位，标志着国家开始重视全国层面的空间规划。与城镇体系规划相比，《规划》在技术成果上最大的特点是充分结合政府事权，构建基于“空间政策”的安排。《规划》对国土空间类型进行划分，提出重点、优化、限制和禁止开发四类功能区，针对不同的功能分区提出差异化的财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化九大政策，再结合政府事权推动落实，体现出自上而下的组织实施特征，形成了对国务院相关部门、省级政府的职责进行监测评价的一套非常完备的体系。《规划》是可持续发展指导下的空间规划，与其他规划相比，主体功能区规划将经济、社会、生态、城乡等相结合，是综合性更强的规划。目前，关于主体功能区的分析方法的种类较多，如相关分析法、最终分类评价矩阵法等，综合运用各种方法，可有效确定地区主体功能，科学划分区域功能。

县发展改革局承担着制定区域国民经济和社会发展的战略目标、贯彻落实国家产业政策及投资方向、落实区域经济发展战略、抓好国土资源保护利用等工作。根据县域土地资源、生态环境、城镇布局等要素，以经济水平、人口分布、城镇空间、交通设施等为依据，县发展改革局要逐步优化县域空间格局，构建产权明确、功能清晰的功能区发展格局，引导区域生产要素合理流动，促进县域经济协调、可持续发展。

3.2.3 住房和城乡建设部主导的城镇体系规划

“城镇化”一词最早诞生于1867年，是指农村人口不断向城市聚集。20世纪80年代，县域城镇规划体系在我国诞生，国家计划委员会（简称“国家计委”, 2003年改组为国家发展和改革委员会）开展全国国土规划工作，建设部门负责“城镇布局”专题，作为专项规划的城镇体系规划在规划建设系统得以继承，并一直延续到今天。

城镇体系规划在我国城镇化高速发展的前期发挥了主导作用，这是因为规划的编制技术与时代背景相契合，当时国家充分放权促进地方发展，以1992年分税制改革为重要标志。自1990年《中华人民共和国城市规划法》颁布之后，各层级的城镇体系规划在全国范围内展开，其中结合省级政府事权的省域城镇体系规划在2006年年底全部完成，并依法获国务院批复。党的十八大提出走新型城镇化道路，并对城镇化将面临的问题、实现路径、发展水平、评价指标等进行了深入研究。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。2015年国务院同意编制2030版省域城镇体系规划后，各省陆续开展工作。城镇群规划分别在2005年和2015年前后进行过编制，这两次编制对国家城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，都提出了明确要求。

城镇规划设计方法可概括为“区域定位、网络构建、一体发展、设施共享、区域补偿”，主要进行了社会背景分析、县域经济发展潜力分析、发展潜力预测、生产力布局规划、城镇化发展战略制定、城镇布局规划制定、基础设施规划及公共服务设施规划制定八个步骤。城镇规划编制主要根据县域人口、产业、土地、水资源、生态环境等要素，合理布局生产要素，优化城乡发展格局，从而引导县域空间资源合理配置，最大限度利用自然、经济、文旅资源，促进县域经济可持续发展。

各职能行政部门在各自的管理实践中逐步认识到，作为事权手段的空间规划应具备“空间+政策”的双重属性，这就是区域规划的内核。中华人民共和国住房和城乡建设部（简称住房和城乡建设部）的城镇体系规划在侧重于空间发展安排的基础上，不断吸取相关部委的实践经验，加大了对政策的研究力度。国家发展改革委将编制“五年计划”改为“五年规划”，在“十一五”规划文本中就明确表达出对空间问题的重视，加大了对空间问题的表述。国土资源部继土地利用总体规划之后，颁布的《国务院关于印发全国国土规划纲要（2016—2030）》强调对国土空间开发的总体部署与统筹安排。表3－1为住房和城乡建设部、国家发展改革委、国土资源部对区域规划类型及特点的解读。

表3－1 住房和城乡建设部、国家发展改革委、国土资源部对区域规划类型及特点的解读

① 2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，组建自然资源部；将国土资源部的职责整合，组建中华人民共和国自然资源部，作为国务院组成部门，不再保留国土资源部。