产业篇
四川省现代农业“三园”建设存在的问题及建议
袁威 赵传敏 邱亚明 王超 邱伟国
近年来，四川省以推进农业供给侧结构性改革为主线，以现代农业“三园”建设为抓手，以建成全国闻名的现代农业“四区四基地”为目标，努力实现由农业大省向农业强省的跨越，形成了一批可复制、可推广的经验。但是，当前现代农业“三园”建设中存在的一些问题和挑战，也应当引起高度重视。
一、四川省推动现代农业“三园”建设面临的主要问题
（一）农业产业园区同质化程度高、低水平竞争度高、围猎农业项目补贴动机高的“三高”与经营效率低、农业深加工能力低、园区劳动力供需匹配度低的“三低”矛盾较为突出
一是大量农业产业园区产业同质化非常严重，在乡镇、县（区）等较小范围通过“杀价”方式“窝里斗”。调研发现，目前大量农业产业园都未纳入县级及以上政府的统筹规划，而是由乡镇、行政村自主设置，这直接导致园区定位低、规划乱，缺乏对市场的合理研判，成为小农“抱团取暖”进行价格战的主要平台。课题组在调研川东北的56个乡镇时发现，有38个都没有县级以上的农业产业园区，但每个乡镇却平均设置了7个县级以下的农业产业园，甚至个别乡镇高达22个。因缺乏统一规划和科学引导，很多区域内的种养类别几乎完全相同，在农产品集中上市时必然发生“杀价”的“窝里斗”现象。例如，某县相邻两镇的多个蔬菜产业园均种植青椒，2017年青椒集中上市时，园区间大打价格战，最终导致青椒售价低于人工成本，近半数园区放弃采摘而让青椒坏死在地里，对农民收入造成巨大冲击。
二是部分园区经营主体追逐农业项目补贴的动机强烈，拿地时“眼睛大肚子小”，造成农业经营效率低、土地难以物尽其用。调研发现，将近95%的园区业主在接受访谈时都提出“政府应加大对农业经营主体的直接补贴”,47%的经营业主认为农业项目补贴是他们主要的收益来源。因此，为了获得更多规模经营补贴，部分业主在拿地时过度美化自身抗风险能力及经营能力，拿地后“原形毕露”，专门打农业项目补贴的主意，将精力放在土地经营以外。某农业大县2012年通过多轮审核、谈判，最终引入某业主流转2万亩土地发展现代农业产业园，但拿下土地后该业主没有能力按原规划进行农业投资，只是维持粗放式经营，导致园区连年亏损，目前更是几近瘫痪，当地社会不稳定风险加剧。
三是农业产业链条太短，严重依赖鲜果销售，加工环节严重不足，产业附加值低。农业产业链建设是构建“以工促农、以城带乡、三产融合发展”的重要纽带。但目前四川省农业产业链条过短，增值效应不足。2016年西充县充国香桃源产业园产果面积达3万亩，但因园区未引入精深加工，造成3万吨香桃以鲜果形式勉强销售完毕，未产生任何农产品加工附加值。课题组在调研川东北的56个乡镇时发现，目前只有14.3%的乡镇的鲜活农产品采用农超对接、农企对接等模式进行销售，其中只有个别乡镇通过电商方式将少量农产品销售到外地。
四是劳动力供需匹配度低，农业产业园对周围农民的就业拉动和增收提升能力还不够强。根据课题组对调研的川东北56个乡镇的统计，目前74%的农村劳动力年龄集中在56～70岁，只能从事园区最简单的工作。某县现代农业融合发展示范园区负责人说，在柑橘集中种植、收储期间，该园区每天需要近千名劳动力，必须依托劳务公司在周边县区募集务工人员，园区按每天150元/人标准支付给劳务公司，公司在扣除租车费、盒饭费、中介费后，务工人员实际每天只能到手70～80元，造成园区招工难、农民增收难并存的现象。
（二）农业科技园存在规划定位不准，管理机制不畅，技术人才引不进、留不住等问题
一是农业科技园规划定位不准，部分偏离农业创新高地的建设目标。课题组调研发现，不少农业科技园区被整体定位为观光旅游、休闲度假区等，农业创新被放在了次要位置，偏离了建设目的。川东北某农业科技园将项目定位为国家农业公园、旅游目的地、都市后花园，在其项目可行性研究报告中，14条编制依据中有8条都是旅游业发展规划或意见，无一条涉及中央、省、市农业科技园建设要求，园区内4/5左右面积规划为休闲观光旅游产业，“农业成色”严重不足。
二是农业科技园区硬件强、软件弱，人才核心要素缺乏制约了园区的创新能力。政府作为农业科技园投资主体，财政资金大部分用于园区基础设施建设和技术、品种引进，在很大程度上筑牢了科技园的硬件基础。然而，农业科技园往往离大城市较远，高层次、高水平的农业科技人员无心长期扎根园区，引不进更留不住，导致四川省超过60%的农业科技园都过于依赖技术购买而非自主研发来提升科技水平。很多农业科技园已明显出现“重经营轻科研”的趋势，甚至有的科技园负责人认为农业科研水平的提升主要依靠政府投入，园区内企业很难有动24力参与基础性、公益性的技术创新和产品升级。
三是农业科技园过于“高大上”，对周围农民的科技示范推广能力弱，农民难以直接受益。课题组发现，部分农业科技园在发展过程中热衷于“求高、求新、求气派”，不惜花费大量资金从国外引进成套设备、工艺和管理系统，而这些却很难直接应用于普通农民的生产经营活动，有的农民打趣说“这些园区就是科学家将实验室搬到乡下了，我们是搞不懂的”。更有甚者，部分科技园区为了创收，强制性收取入园门票，忽视了农业科技示范和推广的基本功能。例如，四川省某农业科技园规划循环农业园板块，拟建设约3万平方米的高标准玻璃智能温室大棚，多项技术指标都设定为国际先进或国内一流水平，建成后计划按25元/人收取门票，周围的农民都在问“这到底是农业科技园还是农业观光园”。
四是农业科技园管理体制不畅，存在职能交叉的问题。四川省已获批9个国家级农业科技园区，但尚未规定国家级农业科技园区管委会级别。从调研情况来看，多数园区管委会定级为正县级，个别为正科级，且部分管委会机构、职责又与农牧局交叉，造成工作协调不畅的问题。某国家农业科技园区管委会为该县政府派出行政机构，级别为正科级，由于缺乏人员和项目资金，目前和农牧局合署办公，纳入农牧局统一领导，但园区市级层面建设领导小组办公室又设在市科技局。管理体制不畅影响了园区相关工作高效推进。
（三）农业创业园存在专项扶持政策力度弱、资源集聚效益弱、政务服务弱化等问题
一是专项扶持政策扶持力度不强，农业创业园被湮没在各类创业园当中。截至2018年，四川省尚未单独出台农业创业园建立健全方面的指导意见，而已有的农业创业园区（孵化基地）的补贴等优惠政策也与其他类别的创业园相同，难以发挥集聚农业创业人才的作用。自2010年至2018年，全省共建立省级大学生创业园区（孵化基地）302个，大学生农业创业园区（孵化基地）也涵盖其中，但不管是从创业园区（孵化基地）申报条件、考核内容到认定后的资金支持等，大学生农业创业园（孵化基地）与其他类别创业园的标准是统一的，未因农业弱势地位得到“特殊照顾”。这也使得现实中大学生农业创业园的发展在各类大学生创业园中的表现不突出、不显眼。
二是农业创业园牵头部门零散，难以发挥资源集聚效应。调研发现，四川省各地农业创业园的创业主体多为高校毕业生、返乡农民工、妇女、青年及农民企业家、城镇失业人员（失地无业农民）等。实际工作中，人社局、妇联、共青团等各部门都在牵头鼓励引导不同群体的创业活动，为各群体搭建不同创业平台和创业园区。这种多点开花、分散引导的方式造成农业创业园“小而散”，整体规划布局不够合理，导致资源分散使用，不能优化配置以发挥集聚效应。
三是农业创业园区的政务服务有待加强。调研发现，多数农业创业园内未设立专门的政务服务机构或窗口，难以及时为园内创业者答疑解惑并提供创业指导、投融资等一站式服务，一些偏远农村的创业者想要获取政务服务，除了电话咨询外，还需要远距离奔赴城市（镇）。课题组在访谈过程中了解到，某县的大学生创业园的入园项目启动工作主要由园区创建人自行指导，但因其精力有限、对农业的新政策了解不到位等，农业创业大学生需要花费1周左右的时间奔走于政府、银行等进行项目启动咨询。
二、对策建议
（一）补齐农业产业园发展短板，提升农业产业园发展质量与效益
一是坚持“特色打头，生态优先”的原则，避免各园区同质化竞争。建议由各地涉农相关部门进一步做好产业引导、信息服务工作，指导组建区域现代农业产业园联盟，建立园区负责人联席会议制度。根据各地园区联盟自评自议，对区域现代农业发展进行科学的规划布局，突出特色产业的龙头引领作用，同时利用现代农业技术来实现传统农产品的提质增效。
二是采用创建制方式，提高农业产业园区补贴效率。农业产业园的补贴实行“先建后补”“以奖代补”机制，以结果为导向，可以有效避免补贴对象不按规定用途使用资金。考虑到一般农业项目实施周期是3～5年，有关部门应推迟验收时间，保证项目的示范带动作用，避免蒙混过关和短期投资骗补行为发生。
三是注重园区加工业、服务业培育，延长产业链，把产品变成商品。大力开展产业关联企业招商，发展主导产品产地初加工和精深加工，完善销售、配送等配套产业，推动主导产业向产前、产后延伸。积极培育新业态，把农产品生产加工与观光、旅游、休闲有机结合，突出地方特色和文化内涵，积极推进“园区变景区、田园变公园、产品变商品、农房变客房”。引导农民成立劳务公司，直接对接园区劳动力需求，实现劳动供需的信息最大化、促进农民增收。
（二）进一步明晰农业科技园定位，整合管理体制，强化制度建设，以项目为载体，形成对周边农户的技术带动
一是明确农业科技园的定位是农业领域的研发孵化，真正打造现代农业创新高地。将农业科技园区精确定位为农业新技术集成创新的重要基地，吸引高校和科研院所来园区建立科研基地、研发中心，进行技术创新和试验，研发和培育科技含量高、市场需求高、附加值高的新品种，开发农产品保鲜、精深加工及相关配套技术。加大对农业科技园的扶持力度，发挥农业科技园创新成果转化对现代农业发展的支撑作用，不断孵化现代农业高新技术企业。引导和支持农户采用先进适用技术、种植先进适用品种。
二是从引进高端人才的角度，在编制上给予倾斜，在经费上给予支持。招聘26的高层次科技人员供职于园区的，按照科技人才引进标准享受安家费和工资待遇，享有在同等条件下优先评定技术职称的机会。鼓励科技人员申请国家级、省级、市级科研项目和专利并给予相关配套，鼓励相关科技人员参与技术入股。
三是整合管理体制，强化农业科技园的制度建设。建议从园区管理的实际需要出发，明确国家级园区的归口部门和行政级别，避免多头管理。逐步建立职业经理人制度，适当招聘懂管理、善经营的复合型企业管理人才，从事园区经营管理工作。建立健全员工管理制度，如安全生产制度、考勤制度、值班制度、值宿制度等，使各项工作有章可循、有法可依，达到以制度强化管理的目的。
（三）整合资源，加大投入，形成合力，构建“一站式”服务平台，强力推进农业创业园建设
一是筹建四川省农民创业园省级财政专项资金。四川省农民创业园省级财政专项资金主要用于扶持省农民创业园（示范基地）创建区域内的现代农业项目、公共服务平台、园区基础设施，鼓励优势特色农业全产业链生产经营，促进一、二、三产业融合发展。专项资金管理应当遵循统一管理，专款专用，注重实效和公平、公正、公开的原则，由相关职能部门负责安排使用和管理。
二是整合多部门资源，形成农业创业的集聚合力。首先，整合创业资源，整合人社、教育、科技、共青团、妇联、民政等各类引导农民创业的部门资源，努力构建农民创业园区“青年+项目+资金”三位一体的创业体制。其次，打造多元化农民创新创业平台。以创业孵化基地等载体建设为突破口，建立“回家工程”农民创业园，给创业者们提供创新创业平台。最后，强化创业培训。重视大学返乡创业毕业生等群体，坚持观念培训和能力培训并重、理论培训和实践训练并举，有效提升劳动者创业成功率。
三是构建“一站式”服务平台，形成农民创业园咨询指导联络人制度。首先，在县（区）级政务服务大厅设立农民创业窗口，设立农民创新创业总咨询台、农民创新服务区、农民创业服务区、配套服务区、农业“互联网+”自助服务区等区域，为农民创业者提供一站式、全过程服务。其次，建立农民创业园区咨询指导联络人制度。为所有农民创业园提供创业咨询电话服务，根据农民创业园区申请，经资质审核后配备“经常联络人”，联络人采用上门服务、安排座谈、顾问咨询等方式为农民创业园提供政策指导。