绪论

第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

经济迅猛增长付出的代价是生态环境的严重破坏。工业革命以来，传统工业文明带来了经济与科技的飞速增长，带来了物质生活水平的极大提高，与此同时也造成了环境的极度恶化，尤其是20世纪50年代以来，世界范围内相继出现全球十大环境问题[1]，给人类社会发展带来了严重的威胁。各种环境事件的爆发，严重破坏了人类生存的外在自然环境，从而影响了人类在地球上的健康生存。如1952年的英国伦敦雾霾事件中伦敦市死亡人数高达4000余人，此后近8000人因烟雾事件死于呼吸系统疾病。纵观中国改革开放以来的经济发展和环境变化，不难看出在现代化发展的道路上中国也经历了同样的问题。

改革开放以来，中国的经济发展取得了万众瞩目的成就，GDP多年来保持着10%的增长率，远高于世界其他国家；经济总量在1978年时中国仅居世界第十位，而2010年至今成为仅次于美国的世界第二大经济体。中国经济飞速发展的同时，付出了巨大的牺牲和生态环境代价，曾经的蓝天白云变成了雾霾阴沉、曾经的清澈泉水变成了排放污水的臭水沟、湖泊逐年干涸、沙漠化程度逐年增加……经济迅速发展不仅利用了老祖宗留给我们的遗产，而且提前破坏了原本属于子孙后代的福祉。党和政府高度重视环境状况不断恶化的问题，十九大报告中明确指出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，充分重视由经济发展带来的环境污染问题，积极改变以往的“粗放型经济发展方式和不合理的产业布局”，鼓励集约型发展、绿色发展和可持续性发展，改变以往的经济增长模式，“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系……推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。经过历任政府的努力，国内单位GDP能耗近年来虽有所下降，但仍相当于世界平均水平的两倍。

经济发展带来的各类环境污染问题引发了许多重大的环境突发事件，自1996年以来中国环境群体性事件保持着年均29%的增速，2012年环境重大事件增长率高达120%，这些突发事件的发生会诱发各种社会不稳定因素。由于环境问题已经严重影响了人类生活和生存，而且成为进一步破坏和谐社会政治稳定和经济发展的诱导因素，环境治理问题已经成为中国目前亟待解决的重大社会现实问题。

与人类生存息息相关的环境遭受到严重破坏的同时，人们逐渐意识到“自身在使用环境条件方面应享有的权利以及在环境保护方面应尽的义务” [2]，亦即国内外学术界近年来不断探讨的公民环境权。保障公民环境权与环境治理具有内在的契合性，环境治理首当其冲要解决水污染、雾霾污染等与人们生存切实相关的环境问题，而若要确保治理的效果，最直接有效的方式是保护公民环境权不受侵害，将环境治理与广大公众的权利诉求和公民积极参与治理结合在一起。而公民只有深入参与环境治理之中，才能够有效地保障自身环境权不受侵害。但是伴随着环境污染范围的逐渐扩大，环境治理效果不尽如人意，公民环境权也难以得到有效实践与保障，这不仅是因为公民环境权缺乏制度性保障，而且在环境治理实践中公民的环境权也未得到充分尊重，甚至环境权利在实践中经常被忽视或伤害。

长期以来中国解决环境问题主要依赖于政府的权威和强制力。从各种政策完善到机构设置，政府做了大量工作积极地管理环境，投入了大量的人力、物力、财力以及设置各种强制性规定来改善环境。但是环境问题作为社会性难题，政府单一力量的进驻难免会衍生一些问题：在政府管理环境的过程中，存在着经济政策与环境保护政策之间的矛盾、地方政府对中央政府政策阳奉阴违、环境指标与地方政府政绩结合而出现的各种数据造假、地方政府与企业勾结产生寻租和腐败等问题。这些问题不仅严重制约了环境治理的成效，而且增加了政府管理的负担。因而在逐步探索如何解决环境污染问题的过程中，仅依靠政府这一主体难以有效地解决环境破坏的问题，需要引入其他社会力量，如市场、社会。但由于环境问题的特殊性以及各个主体的现实状况，政府、市场、社会三者在解决环境问题方面发挥的作用和功能有着天壤之别，它们并不能够成为完全对等的主体合作治理环境，政府必然要发挥其主导地位。

中国已经成为世界环境污染最严重的国家之一，环境污染已经严重影响了环境权的权利主体—公民的生存，而公民环境权的保护离不开对环境治理实践过程的真正参与。因此，本书试图在保障公民环境权的基础上，论证以政府为主导、公民参与的参与式环境治理模式有其实施的理论合理性与现实可行性，符合中国的国情和体制，并针对目前中国参与式环境治理实践存在的问题和困境提出相应的应对策略。

二 研究意义

环境治理与经济和社会发展息息相关，环境治理模式的有效与否直接影响着环境治理的效果。本书以保障公民环境权为基础，研究探讨参与式环境治理模式对于中国环境权的发展和生态文明的建设具有理论和实践的双重意义。

（一）理论意义

1.进一步丰富公民环境权理论

公民环境权理论在环境法学研究中是一个颇受重视的议题，从20世纪80年代中国学者开始研究至今经历了三十多年的时间。国内学者对公民环境权的研究主要集中于环境权的概念界定、性质、作用以及法制化和司法救济措施等法理学方面的内容，然而公民环境权涉及的范围并非仅限于法理研究，权利如何在法律制度中得到体现和保障也是环境权理论应当研究的重要内容。目前中国公民环境权的相关法律制度存在以下问题：规定较为零散，缺乏系统性；制度不健全、不完善，具体程序缺失；法规中规定的公民参与缺乏主动性等，因而目前中国制定的有关公众参与环境保护和治理方面的法律法规不足以有效地解决环境权被侵害这一现实问题。因此本书期待通过研究，能够丰富和完善中国公民环境权理论的相关内容，进一步完善中国的环境法律制度。

2.将公民环境权与环境治理结合探索符合中国国情的环境治理模式

从当前来看，中国在环境治理理论方面有了突破，理论研究打破了传统的政府权威主义这一单一主体的治理模式。目前国内不少学术研究将环境问题与其他社会问题类同化，基于多主体合作型治理理论，模糊地将政府、市场和社会视为对等的主体合作治理环境，然而这与中国长久以来的政治环境和社会现状并不相符。而且人与自然是生命共同体，环境问题最直接地影响着人类的生存。因此，本书试图从保障公民环境权的角度出发，将公民引至环境治理环节之中，结合中国实际国情，分析参与式环境治理的理论合理性与实践可行性，并通过构建以政府为主导、公民真正参与的环境治理模式的基本框架，厘清相关概念、结构和运行方式等，力图在实现公民环境权保障的同时兼顾中国的政治体制和社会现状，最终实现有效的环境治理。

（二）实践意义

1.通过研究公众参与环境治理，实现和保障公民环境权

公民环境权作为公民应当享有的基本权利之一，在研究中不应只停留在法理学层面，更应重视环境权在实践中的应用研究，而实现公民环境权的具体路径和制度保障均体现于公民参与过程之中。目前，中国环境污染问题严重，中央和地方政府均高度重视环境治理问题，制定了一系列法律法规制度提出和鼓励公众积极参与环境保护，如《环境保护法》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》等法律规章中均提到了鼓励公众积极参与环境治理的要求，环保部也出台了更为具体的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》。本书通过研究公民参与环境治理，明确参与的权利基础、参与渠道、环节、过程以及信息来源等方面，实现和保障公民环境权在实践应用中不被忽视或伤害。

2.通过公民参与环境治理完善参与式环境治理模式，在提高环境治理效果的同时增强社会满意度

由于生态环境的日益恶化，近年来社会各界都在呼吁公民参与环境治理、环境信息公开等，各级政府和环保部门也在寻求公民有效参与环境治理的途径和方式，以期能够达到更好的环境治理效果。公民在参与环境治理的过程中，既能够打破传统权威主义环境治理带来的弊端，又能够清晰界定各个治理主体的地位和作用界限，环境问题从政府单方应对转变为与社会共同解决，治理效果不言而喻。但是就目前而言，在环境治理中并没有有效地实现公民参与，一方面环境问题得不到合理有效地解决，另一方面公民面对日益恶化的环境问题怨声载道却又无可奈何，严重影响了社会的稳定发展。因此，通过研究和实施参与式环境治理模式促使每位公民真正参与到与自身权利息息相关的环境治理问题之中，一方面帮助提高环境治理的治理成效，另一方面增强公民的社会认同感和满意度。