第一节 贵州省易地扶贫搬迁的基本情况

一 实施背景

贵州省是全国贫困人口最多的省份，经过30多年的扶贫实践，农村贫困人口数量逐渐减少，但成效并不明显。这其中包含两个方面的原因：一是单纯的物质救济可以缓解一时的困难，但无法激发群众的积极性，可能会形成一群依赖救助生活的“懒汉”；二是恶劣的自然条件导致的贫困问题。[1]贵州省地处云贵高原东部，是长江、珠江流域上游的分水岭地带，以典型的喀斯特地貌为主，是全国唯一没有平原支撑的内陆山区省份。其水土流失和石漠化特别严重，是中国乃至全球石漠化最严重的地区，由于特殊的地理环境和地形地貌，贵州的生态环境特别脆弱；由于受到特殊的自然、地理、历史和经济等综合因素的影响，贵州经济社会发展也十分滞后。行路难、吃饭难、饮水难、用电难、入学难、就医难等如此恶劣的环境导致“一方水土养不活一方人”，因此，贵州省从2012年开始实施“扶贫生态移民工程”[2]，“十三五”规划以后，全部改为“易地扶贫搬迁”。同时贵州又是一个多民族共居的省份，全省共有56个民族，其中少数民族总人口约占全省人口的39%，少数民族地区集中在贫困落后的偏僻生态脆弱区，由于道路问题尚未解决导致搬迁成本大，农户的“乡土情怀”浓厚及特殊的文化又不愿远离故土，使让农户自愿移民的搬迁难度大，但如果只是就近扶贫只会让当地生态环境继续恶化，所以易地扶贫搬迁非常符合贵州的实际情况。

贵州省2020年实现全面小康，扶贫生态移民工程（易地扶贫搬迁）既是重点又是难点。[3]贫困与落后是贵州的主要矛盾，正确协调好“转”与“赶”的关系，是实现脱贫致富，缩小贫困地区与全国差距的重要举措。其中扶贫生态移民工程（易地扶贫搬迁）作为脱贫致富的措施之一，具有扶贫与保护生态环境的双重意义。如何实现贵州的贫困地区大规模生态移民可持续发展，既是扶贫开发实现全部脱贫致富的目标，又是全面建成小康社会的目标。

二 实施意义

贵州省是长江、珠江两大流域的重要生态屏障，其经济发展和生态环境的状况会直接或间接影响周边省份城市乃至全国范围的影响，在面对生态环境恶化与经济贫困两大“难题”时，贵州省政府结合省情提出了“扶贫生态移民工程（易地扶贫搬迁）”，该工程全面落实了科学发展观，有效地从根本上解决了连片特困地区贫困人口的脱贫致富问题，是恢复和重建生态移民迁出区的生态环境的真正历史性重大举措，对于加快转变发展方式、统筹城乡发展、响应生态文明建设、实现全面建设小康社会目标及实现人口、资源、环境与经济社会可持续协调发展具有重要战略意义。

第一，实施扶贫生态移民工程（易地扶贫搬迁）可以促进贫困人口脱贫致富。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在国家确定的14个集中连片特困地区中，贵州省分别被武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区三大集中连片特困地区所覆盖。全省88个县（市、区、特区）中，83个有扶贫开发任务（其中50个为国家扶贫开发工作重点县），有71个市县属于三大集中连片特困地区。这意味着全国每7个贫苦农民中有1个在贵州，贵州每8个农民中就有1个是贫困人口。[4]从各片区内部来看，务川是武陵山贵州片区最贫困的县，威宁是乌蒙山贵州片区最贫困的县，望谟是滇桂黔石漠化贵州片区最贫困的县。贵州三大片区的贫困发生率与石漠化程度呈正相关，即石漠化程度越高，贫困发生率越高。[5]贵州不仅自然条件恶劣、基础设施薄弱，而且地方政府财力不足、农民教育水平低、自筹资金能力差，又存在民族发展问题，是全国扶贫攻坚的主战场和决战区。通过生态移民政策可以改善贫困人口的基本生存、就业、文化教育等生活状况，努力实现与全国同步的全面小康社会。

第二，实施扶贫生态移民工程（易地扶贫搬迁）可以有效保护和恢复生态环境。贵州地处云贵高原、两江上游，处于世界三大岩溶地区之一的中国西南岩溶地区的中心腹地，喀斯特面积占全省土地面积的61.9%，是世界上喀斯特地貌发育最为典型的地区之一。[6]由于长期的人口压力增长，全省土地资源开垦过度，水土资源功能减弱，最后导致水土流失和石漠化的现象，迄今已成为全国石漠化面积最大、等级最齐、程度最深、危害最严重的省份。这种危害将会威胁到人类的可持续生存，所以实施生态移民可以将这部分生态脆弱区的贫困人口转移出去，从而减轻迁出地的生存压力，同时能提高贫困人口的生存能力，实现恢复生态环境与脱贫致富“双赢”。

第三，实施扶贫生态移民（易地扶贫搬迁）可以确保“两江”流域的生态安全。长江和珠江流域横跨19个省（自治区、直辖市），人口密集度较高，下游则是中国经济发展最为快速的“长三角”和“珠三角”地带。若长江上游生态环境恶化不仅影响下游地区的生态安全，影响长江流域内的经济发展和人民生活，而且还会影响三峡工程效益的发挥。[7]贵州省地处“两江”上游地带，其脆弱的生态环境导致的水土流失及石漠化等生态破坏，再加上频繁的人类活动，都将会对中下游地区的生态安全造成严重的威胁。通过此项工程能减少持续的人为破坏，将移民搬离出来也能缓解生态脆弱区的土地压力，有效帮助恢复脆弱的生态系统，防止水土流失和治理石漠化，从而加强中下游地区的生态安全，这不仅有力地促进了贵州省的整体经济社会发展和保持了“天蓝、地净、水清”的生态环境，而且有利于“两江”流域及整个国家的可持续协调发展。

三 实施进程

早在1986年贵州省为解决贫困人口的温饱问题就开始探索生态移民；1996—1997年贵州省在紫云、罗甸、长顺、普安4个县启动了易地扶贫试点工作，据不完全统计，1994—2000年贵州省共迁移了17817户、85237人[8]，多年的实践为全面实施生态移民工程奠定了坚实的基础。我国于2001年在内蒙古、宁夏、贵州、云南这4个省（区）启动了全国性的以工代赈易地扶贫搬迁的生态移民（试点）工程，贵州作为首批开展生态移民试点区之一，在国家的大力支持下按照“群众自愿、易地安置、量力而行、适当补助”的原则，对居住在生态脆弱区的贫困人口实施自愿搬迁、易地开发。2001—2010年的10年时间，贵州省共投入易地扶贫搬迁资金24.2亿元，其中国家专项资金15.27亿元，省级配套资金1.97亿元，地县配套3.91亿元，群众自筹2.84亿元，累计完成了8.78万户、38.27万贫困人口的易地搬迁扶贫任务。[9]2012年，贵州省启动扶贫生态移民工程，将生活在自然条件恶劣地区的不适宜“就地扶贫”的群众搬迁出来，根本摆脱贫困的“帽子”。

2012年7月，贵州省召开“扶贫生态移民工程推进大会”，决定将移民规模从原定的150万人增加到200万人，并积极开展相关的摸底、调查与核实工作。[10]从2012年起，贵州省根据扶贫生态移民相关规划和实施方案的内容和要求，以居住在生态环境脆弱、生态区位重要、自然条件恶劣区域的贫困人口为搬迁对象，以自然村和村民小组为单元实施整体搬迁，并以城镇、产业园区为主进行集中安置。[11]

“十三五”以来，贵州全面贯彻落实党的十八大、十九大和十八届三中、四中、五中全会以及中央扶贫开发工作会议精神，深入贯彻习近平总书记新时代中国特色社会主义思想，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，按照党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，大力实施“大扶贫”战略行动，坚持把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的“当头炮”和重中之重，聚焦深度贫困地区贫困人口脱贫解困问题，牢牢把握“搬迁是手段、脱贫是目的”的根本要求，围绕“搬得出、稳得住、能就业、有保障”，加强组织领导，加大投入和实施力度，大胆探索、勇于创新，创造性地提出了易地扶贫搬迁“六个坚持”基本路径和后续扶持“五个体系”，走出了一条独具贵州特色，又具广泛借鉴价值的易地扶贫搬迁新路，取得了突出成效。

四 “十三五”以来的发展状况

“十三五”以来，贵州处于决战脱贫攻坚、决胜全面小康的关键阶段，作为脱贫攻坚重中之重的易地扶贫搬迁也进入贵州有史以来任务最繁重、最艰巨、最紧迫的阶段。这一时期，贵州立足自身实际，全面贯彻落实党中央、国务院新时期易地扶贫搬迁的决策部署，在全国率先打响易地扶贫搬迁“第一炮”，全力打赢易地扶贫搬迁硬仗，对居住在深山区、石山区、高寒山区、石漠化区等生存环境差，不具备基本发展条件和生态环境脆弱，“一方水土养不起一方人”，限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口，以及同一自然村寨中需要同步搬迁的非贫困人口实施易地搬迁。易地扶贫搬迁从根本上改善了贫困群众的资源禀赋，搬迁群众的生产生活条件得到明显提高，有效阻断农村贫困的代际传递，极大地降低了扶贫成本和返贫率，取得了良好的经济、社会和生态效益。

2015年，贵州全省有贫困人口493万人，占全国8.77%，居全国首位。贫困发生率14%，比全国平均水平高出8.2个百分点，脱贫攻坚任务艰巨，时间紧迫。在加快决战脱贫攻坚、决胜全面小康进程，贵州省将易地扶贫搬迁作为打响脱贫攻坚的“第一炮”和“头号工程”加速推进。2016年，贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省人民政府关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》，确定“十三五”时期，对居住在“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困人口和确需同步搬迁农户实施易地搬迁，搬迁规模为162.51万人，其中建档立卡贫困人口130.47万。2017年10月，针对深度贫困地区脱贫攻坚实际，贵州省开展了四轮精准摸查，对原规划搬迁人口规模进行了调整，将搬迁规模调整到188万人，其中建档立卡贫困人口150万人，同步搬迁人口38万人，并将搬迁任务控制在三个年度计划内完成。

表4-1 贵州省“十三五”期间易地扶贫搬迁人口基本情况统计

从2016年至2018年，贵州通过实施易地扶贫搬迁工程，帮助150万贫困人口摆脱贫困的束缚。其中2017年，搬迁人口达到76万人，建档立卡贫困人口达到68.60万人，是搬迁人口规模最大的一年。截至2019年8月底，累计完成搬迁入住184.5万人，占计划任务的98.1%，剩余3.5万人将在年底前全部完成搬迁。目前，贵州省易地扶贫搬迁贫困人口占全省贫困人口的1/3，占全国搬迁贫困人口的1/6，是全国搬迁规模最大、人数最多的省份。

在易地扶贫搬迁实践中，为加快搬迁进程，贵州在搬迁、安置和资金筹措等方面进行了大胆探索。

（一）采取了以自然村（寨）整体搬迁为主的搬迁方式

“十三五”时期，《贵州省易地扶贫搬迁工程实施规划（2016—2020）》以扶贫部门2014年建档立卡贫困人口规模623万为基础，以扶贫部门多轮精准识别成果为依据，并同时满足迁出地区域条件和搬迁家庭个体条件的人口为搬迁对象，在精准识别搬迁对象的基础上，采取自然村（寨）整体搬迁和分散搬迁相结合的搬迁方式。其中，整体搬迁58.21万人，占35.82%，分散搬迁104.30万人，占64.18%。

2017年10月，贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省进一步加大深度贫困地区易地扶贫搬迁力度实施方案》（黔府办函〔2017〕179号），明确在原有规划搬迁人口的基础上，新增搬迁人口35.60万人（建档立卡贫困人口13.74万人），涉及整体搬迁的自然村寨3361个。新增搬迁人口中，14个深度贫困县、20个极贫乡镇、2760个深度贫困村搬迁人口19.93万人，涉及整体搬迁自然村寨1315个；50户以下“组组通公路”难以覆盖村寨搬迁人口11.55万人，涉及整体搬迁自然村寨1818个；2017年因灾房屋损毁已采取临时避让措施搬迁人口4.13万人，涉及整体搬迁自然村寨228个。

（二）采取了以城镇集中安置为主的安置方式

基于土地资源短缺、人多地少矛盾突出的省情实际，2016年8月，《贵州省人民政府关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的实施意见》指出，坚持以城镇集中安置为主，尽可能引导搬迁群众到有就业条件的城镇、产业园区和旅游服务区集中安置。2016年12月发布的《贵州省易地扶贫搬迁工程实施规划（2016—2020）》明确指出，要根据贵州山区地形地貌特点和资源环境条件，以依托县城、中心集镇、产业园区、旅游景区服务区集中安置为主要形式，同时允许进城务工、投亲靠友分散插花安置。

2017年3月，中共贵州省委、贵州省人民政府发布了《关于精准实施易地扶贫搬迁的若干政策意见》，进一步强调从省情实际出发，对搬迁群众全部实行城镇化集中安置，并以市（自治州）政府所在城市和县城安置为主、中心集镇安置为补充。2017年10月，贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省进一步加大深度贫困地区易地扶贫搬迁力度实施方案的通知》，对以市（州）政府所在城市和县城为主实行城镇化集中安置做了进一步明确，同时强调从严控制中心集镇安置、不得在乡村安置。全部实行城镇化集中安置，在全国22个有易地扶贫搬迁任务的省份中绝无仅有，得到了中央和国家有关部门的充分肯定。

到2018年年底，共计建设集中安置点946个，其中县城安置点354个，安置人口1472450人，占78.32%；中心集镇安置点347个，安置人口318315人，占16.93%；其他安置点245个，安置人口89248人，占4.75%（见表4-2）。188万农村人口全部搬迁入住后，市（州）政府所在地城市、县城和中心城镇集中安置人口所占比重达到96.74%，远远高于全国城镇安置人口比重。

表4-2 贵州省“十三五”期间易地扶贫搬迁安置点基本情况统计

（三）实施了资金省级“统贷统还”政策

“十三五”时期，国家将易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚战、补齐全面建成小康社会“短板”的重要举措，大幅度提高了易地扶贫搬迁工程投资标准，规划搬迁1628万人，总投资9463亿元，人均投资5.81万元，并对建档立卡贫困人口和同步搬迁的非贫困人口住房建设补助实行差别化政策，其中建档立卡贫困人口人均住房建设补助达到3.15万元（其中自筹约0.22万元）。贵州搬迁人口规模由2012—2015年年均搬迁15万人左右迅速扩大到年均60万人左右，人均投入水平由2万元迅速提高到5万元以上，易地扶贫搬迁面临巨额资金筹措压力。为解决贫困地区地方政府长期以来配套资金的困难和筹资压力，集中精力抓好搬迁工作，根据“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制，“十三五”时期，贵州省政府实施资金省级“统贷统还”政策，通过市场化运作的投融资主体承接金融机构贷款，专项用于易地扶贫搬迁工程建设并承担还款职责，将筹资压力和责任集中在省一级。易地扶贫资金坚持专户存储、专账核算、封闭运行、物理隔离。省级统贷统还，既降低了投融资成本，又加大了资金的统筹、调控力度，规范了资金管理和使用，提高了资金使用效益，保障了资金安全运行。截至2019年1月底，贵州扶贫开发投资有限责任公司共承贷省级统筹资金805.29亿元，已划拨805.28亿元，全省累计支付649.69亿元。