第三节 中西公务员制度体系比较
一 中西公务员制度体系的比较视角、方法及意义
公务员制度体系比较是通过中西主要国家的公务员制度进行比较研究，分析其形成和发展的规律，揭示其生成的内在动因，概括公务员制度的基本特征及科学体系，探讨现代化进程中我国公务员制度存在的问题及相应对策，以便从实践中寻求优化公务员制度的途径[9]。我国与西方各国公务员制度由于制度环境各有不同，因此，在内容上也各有特色。但矛盾的普遍性蕴含在特殊性之中，公务员制度的基本理念和架构在一定程度上也有共通性。因此，中西公务员制度体系的比较研究可以概括为对公务员制度的法律体系、任用方式、职业保障、政治要求、权责待遇、工作内容等涵盖其基本要素的研究。这些基本要素的具体内容包括公务员法律地位比较、公务员制度基本原则比较、公务员职位分类比较、公务员任用制度比较、公务员晋升制度比较、公务员考核制度比较、公务员培训制度比较、公务员工资福利制度比较、公务员奖惩退休制度比较等方面。本书采取国别比较与主题比较相结合的研究范式，以不同国家的运作机制为主题展开中外公务员制度的比较。
科学研究离不开科学方法，否则就不可能得出科学的结论。一般而言，学科的研究方法分为两大层次：一是宏观层次，学科的方法论；二是微观层次，具体的研究方法。中西公务员制度的比较研究方法，是辩证唯物主义和历史唯物主义分析方法。恩格斯曾经指出：“马克思的整个世界观不是教义，而是方法。它提供的不是现成的教条，而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”这就要求我们在进行中西公务员制度比较时，运用普遍联系的观点、发展的观点认识各国公务员制度，同时坚持真理相对性的认识路径。为此，我们只有批判地汲取不同制度的长处，结合我国的实际情况运用，才能对我国公务员制度的发展与完善有所裨益。本书公务员制度的比较研究的具体方法，包括比较研究方法、系统分析方法、结构功能分析方法、行为主义分析方法等。比较研究方法就是对各国公务员制度进行比较研究，不单单是对各国公务员法规制度的比较，而是对公务员制度的现实运作起影响作用的政治、经济、文化、社会、法律、教育等诸多因素的综合比较。系统分析方法是指把行政组织作为一个完整而有机的系统，进行分析公务员制度与整个系统的关系。结构功能分析方法就是要从公务员组织的内部结构入手，使各个单元在发挥最大功能的基础上，相互协调，共同配合，以达到总体上的最佳功能。行为主义分析方法主张运用一系列措施和方法在组织中指导人、激励人，使人民协调一致地、亲密无间地工作，发挥出人的最大潜能，以提高工作效能。
对中西各国公务员制度比较研究的基本目的，就是为发展和完善我国公务员制度提供借鉴与启示，这是公务员制度比较研究的根本意义所在。通过对中西公务员制度的比较研究，结合我国的具体实际，立足国情，学习、借鉴和吸收外国有益的经验，将会极大地促进和推动我国公务员制度的改革和发展。
首先，通过研究有利于把握先进政府人力资源管理的理论和制度，丰富和提高人们对公务员制度的科学理解，能够大胆引进、科学借鉴、积极消化在西方公务员制度中被实践证明是科学的管理机制和方法，而不仅仅是搬用公务员制度的名称、形式，却无实质性的改革，或只有某些象征性的改变[10]。
其次，有利于掌握西方公务员制度的政治本质，特色是从国家人事制度最终受制于国家政治制度的层面，充分认识国家公务员制度的政治功能和阶级性质，从而坚定人们对于我国公务员制度必须真正有助于加强中国共产党的领导地位和有助于提高社会主义国家政府的行政效率的原则立场，而绝不应该也不可能全盘照搬西方资本主义那一整套做法。
再次，各国公务员制度都有自己的特殊发展过程而又各具特色，并处在不断的相互影响和渗透中。各国公务员制度的改革与发展必须与各国经济、政治、文化的社会生态环境相适应。我国在建设公务员制度时，也同样必须重视国情研究，既尊重历史，又勇于开拓，使我国公务员制度能够在继承传统人事制度行之有效的成功经验的同时，也能够有分析、有鉴别地借鉴别国公务员制度中一些先进、合理的做法。
最后，有利于提高政府部门的行政效能。如何建立一支高效率、高素质的公务员队伍，也是我们进行公务员制度比较研究的目的之一，因为行政效率高低的决定性因素之一就是公务员制度是否科学。
二 中西公务员制度的影响因素与共同价值理念
（一）影响因素
1.政治方面的影响
公务员制度是国家政治制度的组成部分，一国的政治制度对公务员制度具有重大的影响，这里主要论述政治制度和政党制度两方面对公务员制度的影响。西方根据权力制约原则，实行立法、行政和司法分权制衡，规定了西方公务员制度的发展方向。西方国家议会是制约和影响公务员制度的主要政治权力机关，各国议会负责公务员立法，政务类公务员要经议会批准或同意。西方国家多党轮流执政的政党制度决定了西方公务员制度的基本特征，即从事政府行政事务的业务类公务员实行职务常任、政治中立，不随执政党的更迭而进退，独立于党派之争，成为相对独立的一个利益集团。另外，不同执政党的政策变化也影响着公务员制度的具体制度的变化。与西方不同，我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是执政党，在公务员制度的建设中，要加强党的领导而不能要求公务员政治中立，这就决定了我国公务员制度特有的管理体制，党政管理干部的二元结构体制，从中央到地方的各级党委设立有组织部，各级政府设立有人事管理机构，前者负责各级领导干部和重要干部的管理，后者负责行政技术层面上的管理工作。
公务员制度还受一国行政制度的影响。公务员是在具体的行政组织内行使行政职能的，行政组织制度对公务员制度的影响较政治制度对其影响更具直接性，行政体制的改革一般都涉及相应的公务员制度变革。各国行政组织形态为层级制和职能制，前者是指行政组织按纵向层级划分、设置机构，实行分级管理，以下级对上级负责为原则。受层级制的影响，大多数上级组织的公务员，可能会为了维护本级行政组织权威而压抑下级公务员，下级行政组织的公务员也会维护本级组织利益而不向上级报告本级的实际情况；后者是指行政组织横向以部门职能分解而设置机构，由这些平行的职能部门承担政府的行政职能。受职能制的影响，行政组织各部门之间往往存在相互制约的现象，在不同职能部门工作的公务员会为了本部门的权益而制约其他部门对其部门的侵犯，形成部门利益相互“扯皮”的现象。当行政组织制度的弊端发展到一定程度时会引起行政组织的改革，对一些部门需要撤销、合并或重大职能的调整，公务员制度也要进行相应的改革。
2.经济方面的影响
公务员制度是上层建筑的一部分，其产生发展既植根于一定的经济基础，又受到生产力发展水平的制约。首先，公务员的规模受经济条件的制约，公务员的工资和福利待遇来源于一国的财政税收，公务员的规模要与一国的经济发展规模相适应，当政府出现财政危机时，通常会大规模裁减公务员，以减少政府的财政负担。其次，公务员的经济利益要与经济发展水平相适应，且其经济利益要通过政府得以保障。公务员既是公权力的行使者，也是劳动者，有正当的物质利益要求权，政府应保证公务员正当权益的实现，当政府提供的物质利益不足以平衡公务员的心理或维持公务员身份所应有的经济基础时，公务员可能由行使公共权力为社会提供服务的行政执行者变为以权谋私的官员，这也是各国一般都规定公务员工资水平要与同时期私营企业从事的人员水平持平的原因所在。
3.文化方面的影响
民主理念在西方国家深入人心，反映在公务员制度方面，以公开、平等、竞争及保障公务员权利的原则指导公务员制度各方面的建设。相比之下，我国传统的官本位思想是现代公务员制度建设的障碍，“官本位”思想要求以官职大小、级别高低来衡量一个人成功与否，职务的考评、官职的晋升主要依赖领导一家之言，在公务员制度建设之外，存在游离于法律边缘的“潜规则”，因此，在重视制度建设的同时，需要改变传统官本位的思想，真正使公务员制度公开、平等原则在现实中落实。
（二）共同价值理念
1.法治理念
法治理念表现在两个方面：公务员管理按照法定的权限和规定的程序进行；公务员执行职务须以法律为依据，依法履行职务的行为受法律保护，超越法律的授权或违反法律规定的行为应受到处罚。各国公务员制度都重视公务员制度的相关立法，做到公务员制度有法可依。基于各国法律传统不同，法治的体现各有不同，如在不成文法的英国，其主要是靠历届内阁以“枢密院令”形式发布的决定、命令和惯例作为其法律依据，成文法国家则制定完备的法律及相关的单项法规、实施细则，形成比较完整的公务员管理法规体系，为公务员制度提供相对稳固的法律依据。但过多的条文规则容易使制度僵化，当今西方国家正在兴起的行政改革有简化法律、增强灵活性的趋势。
我国也制定了《公务员法》，使公务员制度的依据从原来的条例上升为法律，树立公务员制度的权威性。但这只是完善公务员制度法律构建的第一步，《公务员法》只是关于公务员制度建设原则性的规定，还需要在原则性规定下进一步设立法规和条例，使公务员制度的法律规定形成体系，具有可操作性。当然，完备的法律规定只是公务员制度法治化的前提，首先是以法律为公务员的制度实施提供导向，做到有法必依。
西方国家都重视对公务员制度实施情况及对公务员依法行使职权的监督，设立专门的监督机构，通过对违反公务员制度实施行为及公务员违法行使职权行为之法律责任的规定使公务员制度的规定能落实，保证依法行政。
在我国，要落实公务员制度的法律规定，首先要摆正党的领导在公务员制度实施中的地位。中国共产党是我国社会主义建设的领导核心，公务员制度的实施需要党的正确领导，同时党也要自觉遵守公务员制度，接受法律的约束，不得凌驾于法律之上。其次还需树立公务员法律制度的权威，加强对公务员制度实施的监督，确保公务员制度的落实。
2.公平竞争择优理念
公务员制度是为了适应市场经济而建立的，市场经济的开放与竞争性，要求与其相适应的人事管理制度采取公平的态度，以竞争的手段从中选出优秀的人才服务于政府。西方国家在公务员的录用方面，采取竞争考试择优录用的方式，公开招考扩大人才的来源范围，保证机会均等，按成绩择优录用有才能的人。我国对担任主任科员以下及其相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的方式（《公务员法》第二十一条），对领导职务公务员及其他非政府机关工作人员，由于性质不适宜考试录用，但在管理上也要求公开、平等、竞争、择优（《公务员法》第五条）；在考核方面，都坚持以统一客观的标准对公务员的工作实绩进行公开评价，与工作无直接关联的内容不得作为考核的标准，严格考核，赏罚分明，根据考核作为晋升或提高待遇的依据；在公务员的惩戒方面，任何公务员都需对其违法违纪行为负责，受到行政惩戒。总之，在人事管理的各个方面，对所有的雇员和申请雇用的人，不论个人的政治派别、种族、宗教、信仰、性别、婚姻状况、年龄或健康状况，均应受到公正平等的对待。公平竞争择优有利于实现优胜劣汰，使公务员队伍始终保持高素质。
3.效率理念
提高效率是公务员制度追求的价值目标，公务员制度强调管理的成本与收益，重视制度的效率及其产生的社会效益。效率是指在相同的条件下取得最好的工作效果，以最少的人力、物力消耗，提供最好的服务。公务员制度的历次改革都是以提高行政效率为改革目标，为提高行政效率，各国一方面精简政府部门和从业人员，以节省政府开支；另一方面又通过改进公务员制度的各项运行机制以提高行政效能。具体表现在：通过严格的考任制度，保证担任政府工作的公务员有较好的个人素质与修养；通过以工作实绩为主的考核制度，决定公务员的奖惩、升降与发展；建立公务员的激励机制，通过惩戒处分对不合格的公务员降职甚至开除，保证畅通的更新机制。
4.尊重公务员基本权利理念
尊重公务员基本权利是现代公务员制度的基本理念，公务员不仅是国家工作人员，也是普通公民，其民主自由权利应当得到保障，同时保障公务员的基本权利也可以防止行政长官滥用职权处置公务员，使公务员能够安心政务，为国家和社会做贡献。各国一般通过对公务员权利的明确设定及对其权利行使予以保障的方式实现公务员的权利。公务员除享有劳动权、休息权、退休和受教育等一般公民的权利外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、灾害补偿权、免受诽谤权、辞职权、申诉权、国家赔偿权等[11]。为保障公务员的各项合法权利，各国一般都设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国有“文官上诉委员会”、日本的“公平审查委员会”、美国的“功绩制保护委员会”、法国的“对等委员会”等。另外，各国还规定了惩戒公务员的严格程序，防止行政首长滥用惩戒权，公务员对人事处理不服的，还可有相关的救济程序保障其合法权益不受侵犯。
三 中西公务员产生的历史条件比较
（一）西方公务员产生的历史条件
1.工业经济的发展为西方国家公务员制度的产生奠定了经济基础
英国在19世纪早期完成了工业革命，成为当时的“世界工厂”。在工业革命中，英国民众获得了前所未有的财富，“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代的全部生产力还要多、还要大”。尽管工业革命带来的社会贫困等问题不少，但它带来的社会经济和社会文化的迅速发展是客观存在的事实。英国在完成本国的工业化以后，促进了经济的商品化和社会化，并通过遍布世界的商品市场将整个世界联结起来，其社会关系和社会矛盾日益复杂，重要的是社会公共事务也日益增多，社会分工日益细化。民众对政府管理的要求也越来越高，他们对占社会少数的富人和资产阶级独占国家政治的状况不满。而且随着财富的增加，人们对与经济直接发生联系的国家管理机构提出了更高的要求，因为这些机构在经济不断增长中成为“肥缺”。政府不但要管理治安、国防、财政和外交等传统事务，还增加管理社会事务的职能，特别是经济和文化事务，政府职能的增加又必然要增加新的管理人员。由于英国议会长期形成了富人把持国家政治的传统，特别是都铎王朝后期形成的尊重创造财富的人，认为他们不仅为国家缴纳了大量的税收，而且能够养家糊口，惠及乡里，于是就有了只有富人才能从政的惯例。在英国经济腾飞，特别是工业革命后，富人利用手中的权力为自己牟取暴利，并垄断重要的经济部门和经济领域，特别是在他们操纵下的议会，把重要职位都赏给曾经为自己竞选出力的下属，这就是所谓的“政党分肥制”。另外，由于社会分工的日益细化，需要专业化管理，因此，管理人员也需要具备专门的知识和技能，这就需要竞争择优的办法，选拔国家最需要的人才。
2.政治改革的现实需要与中国科举制度的借鉴
长期以来，英国都采用传统的“恩赐官职”，即所有的官员都是国王以恩赐的方式加以任命，都是国王的臣仆并听命于国王。但是，在英国君主立宪制确立后，经过100多年的发展，形成了“政党分肥制”，政府重要的官员任免全由执政党控制。各个政党在选举获胜后，把各级行政职务作为战利品分给本党内成员或者在选举中曾经给予他们帮助的人员。随着经济的发展，政府的贪污腐败问题越来越多，这种不正之风盛行。辉格党为了长期执政，有意夸大英国政治和政府中的缺陷及不足，为实现政治改革摇旗呐喊。他们把中国科举制度看作是“机会均等”的象征，结果取得了很大的成果，在18—19世纪长期执政。辉格党还在《绅士杂志》《雾杂志》等杂志上详细介绍了中国的科举制度的程序和办法，批评英国由来已久的封建王室赐官制度和政党分肥制度，主张政府使用考试录用制度。英国此后实行的文官制度的考试、考核、培训、晋升、奖励、流动、退休等都能从中国封建官吏制度中找到渊源。特别是英国文官中的品位分类制度和英国文官制度具有的“通才”特点都与中国官吏制度相同。1853年英国议会着手改革东印度公司的人事制度。1870年6月4日颁布了文官制度改革的枢密院令，确立了“凡未经考试并持有文官事务委员会合格证书者，一律不得从事任何事务类官职”的原则。这被视为近代文官制度确立的标志，也是世界上第一个公务员制度诞生的标志。
（二）我国公务员产生的历史条件分析
1.经济体制改革是我国公务员制度产生的外部条件和根本推动力
经济体制改革是中国政治制度的重要组成部分，属于上层建筑。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。当代中国公务员制度的建立与发展是中国经济体制改革的必然结果，也推动着经济体制改革。
1978年12月18日党的十一届三中全会召开，全会在作出全党、全国工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”决定的同时，明确指出，要对经济管理体制和经济管理方法进行认真改革。改革的重点，是改变经济管理权力过于集中的状况，精简各级行政机构，大胆下放权力，让企业有更多的经营自主权；坚决按经济规律办事，重视价值规律的作用，同时认真解决以党代政、以政代企的问题。这些重大决策，实际上提出了发挥市场机制在社会主义经济建设中的作用。
1984年10月20日党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，该决定指出，改革计划体制，首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现中国经济现代化的必要条件。以这个崭新的理论认识为基础和依据，党的十二届三中全会确立了全面经济体制改革的方针和任务，把中国的改革事业推进到一个新的阶段。
1992年召开党的十四大，首次明确地把建立社会主义市场经济体制作为中国经济体制改革的目标。党的十四大报告对社会主义市场经济的内涵、特点、运行原则做了理论概括，同时提出了建立社会主义市场经济体制改革的中心环节是转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场。党的十四大确定的以市场经济为导向的改革战略，开创了中国社会主义现代化建设的新局面。自此，以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革不断向前推进，同时推动着社会各项事业的改革和进步。
市场经济以公平竞争为基础，以法治为保障，视效率为生命。在计划经济体制下运行的国家行政机关人事管理办法已经不适应，甚至阻碍了社会主义市场经济体制改革的进程，必须将市场经济的价值观念引入人事管理中，运用竞争择优机制以充分调动和发挥政府机关工作人员的积极性和创造性，提高各级国家行政机关的效率，竞争择优机制的引入对于选拔市场经济所需要的优秀人才是十分有必要的。而完善的公务员制度可以实现人才的合理配置，有利于市场经济体制下所需的各类人才的选拔。因此，公务员制度的建立成为中国推进经济体制改革的迫切要求。
2.干部人事制度改革是我国公务员制度产生的直接原因
新中国的干部人事制度，是在革命战争时期干部制度的基础上建立和发展起来的，从新中国成立到“文化大革命”前，中国从上到下建立了管理机构，确立了党管干部的原则和制度，确立了一套比较完整的制度体系，对于干部任免、干部流动、干部培训及干部待遇等方面都制定了相关规定和形成制度，并根据中国的经济发展状况进行了干部工资制度的改革，从对国家公职人员一律不发薪俸，实行准军事性的供给制到按照“按劳取酬”和“同工同酬”的原则实行工资制待遇，统一了国家机关工作人员的待遇制度。
与这一时期中国的计划经济体制相对应，干部人事制度体现出高度集中的特点，干部的任免和管理权限集中在各级党委，实行干部在中央统一制度下的各级党委分级管理的原则。党委直接管理政府的负责干部，中央政府的重要行政职务的人选由党中央推荐；地方各级政府的负责人及其组成人员，由同级党委会负责推荐。党委推荐以上人选时要广泛听取政府各方面和人民群众的意见，并进行严格的考核，同时政府和广大人民群众要予以密切配合。党委集体讨论决定推荐的人选，应按干部管理权限上报。由各级人民代表大会常务委员会任免的行政工作人员职务，应根据党委建议名单，由政府讨论通过后，以省长、市长、县长的名义提出任免议案，由人大常委会审议决定任免。由各级人民政府任免的工作人员职务，应根据党委的提名，由人民政府讨论后决定任免。这一时期的干部人事制度为巩固人民政权、恢复国民经济、进行社会主义建设发挥了重要作用，为公务员制度的建立奠定了良好的基础，如确定了党管干部原则，干部任免中的德才兼备、任人唯贤原则，同时也为中国干部管理提供了至今仍须借鉴的经验，如精兵简政、严惩干部贪污腐化违纪违法行为等。
“文化大革命”时期，既有的干部人事制度被废止，干部人事管理陷入瘫痪状态。1976年10月“四人帮”被粉碎，1978年12月18日党的十一届三中全会胜利召开，政府干部人事管理工作开始恢复，并进入了全面改革的时期。党的十一届三中全会后，以经济建设为中心，大力发展社会生产力成为全党和全国人民的根本任务。党和国家的工作重心转移后，原来的干部人事制度越来越不适应经济社会的发展，主要表现在以下四个方面。
第一，干部管理对象庞杂，缺乏科学的分类。自1949年以来，中国的国家人事管理制度被统称为“干部人事制度”，国家政府部门的工作人员、党务系统专职人员、群众团体的工作人员、国家企事业单位中的管理人员和各类技术人员统称为“国家干部”。这种状况是中国人事管理制度中缺少科学分类的反映。“干部”的概念笼统庞杂、模糊不清，这就混淆了不同行业人员的工作性质，也给管理带来困难。
第二，管人与管事脱节。新中国成立多年以后，中国一直沿用革命战争年代由党委统一管理干部的做法，各级党委直接管理各类干部，出现了人事管理权限过多地集中于党委部门特别是上级党委部门的状况。政府的一些部门和企事业单位缺少用人的自主权，出现管人与管事脱节的现象。这种状况既使上级党委部门负担过重，又妨碍了下级党委部门和企事业单位积极性和主动性的发挥，由此也造成党政不分，政企不分。
第三，管理方式陈旧单一。由于人事管理制度中不具备分类结构，也就不可能有科学的分类管理。因此，在人事管理中一直习惯于用党管理干部的单一模式去管理所有人员，不顾部门的工作性质和职业特征，一律采用相同的管理模式。中国在人事管理手段上也十分落后、僵化。在人员的任用过程中，反映出标准单一、渠道单一的弊病。在许多年中，大中专学生分配和军队转业干部的安置实行国家统包统分；在人事调配方面，一律实行计划性方式，个人和用人单位没有选择权力；在人员培训方面，也显现出培训手段单一，课程设置单一，只注重政治理论学习、不注重实际能力培养和培训效果等弊端。这种陈旧单一的管理方式严重束缚了企事业单位的发展，特别是企业的发展。单一的计划调配体制，使国家机关和企事业单位无法及时调整自身的组织结构和人员结构，使各部门无法及时对冗员予以调整，使用非所学的人员无法进行合理的流动，形成了人才“单位所有制”的不合理现象，人事管理僵化，整个干部队伍失去了活力。同时，由于一切都往政府职务上套，一切按行政级别画线，使“官本位”意识得以强化，形成了重行政职务而轻专业技术的社会心理。各部门和单位纷纷寻求机构升格，扩大编制，从而导致机构和人员的恶性膨胀。
第四，管理制度不健全，管理缺乏法制。新中国成立以来，虽然在干部人事管理方面建立了一些管理制度，也颁布了若干法规，但总体而言，还没有形成健全的人事管理制度，各项管理法规也不完善。在干部人事管理的实践中难免出现“人治”现象，用人上的不正之风难以克服。
针对原来干部人事制度暴露出来的种种弊端，1980年邓小平明确提出，“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框架，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，并且强调干部人事制度改革的关键“是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导（包括选举产生、委任和聘用）职务的任期以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”。邓小平同志的这些重要思想为中国的干部人事改革指明了方向，也为中国公务员制度的建立提供了理论依据。在中央的号召和领导下，中国开始了干部人事制度的改革和探索。
第一，确立和贯彻了干部“四化”方针。1981年6月，党的十一届六中全会形成了完整的干部队伍“四化”方针，即“在坚持革命化的前提下，逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化”。
第二，建立和实施了干部离退休制度。党的十一届三中全会提出，要废除“干部领导职务实际上存在的终身制”，大胆提拔德才兼备、年富力强的优秀中青年干部。
第三，提高干部人事工作中的民主化程度。1979年，中共中央组织部发布《关于实行干部考核制度的意见》，第一次明确了干部考核的原则、标准、内容、重点、程序和方法，建立了对领导干部定期考核和民主评议的制度，同时规定了干部产生过程中的民主问题。
第四，建立和健全后备干部制度。20世纪80年代以来，各级组织、人事部门积极挑选培养年轻干部，根据领导班子合理结构的要求，建立了滚动式的后备干部名单，形成了一支有相当数量、质量较好、结构比较合理的后备干部队伍，并健全了对后备干部的选拔、培养、考核、管理和使用等制度。
第五，下放干部管理体制权限。1984年中央书记处决定，改革干部管理体制，适当下放干部管理权限，采取分级管理、层层负责的办法，实行“下管一级”，缩小各级党委管理干部的范围。
第六，改革干部录用制度。实行公开招收、自愿报名、进行德智体全面考核，坚持考试、择优录用的办法，为今后全面推行国家公务员考试录用制度创造了条件。
干部人事制度改革的政治体制改革的重要内容，是经济体制改革的必然要求。经济体制改革的推进必然要求改革与之不适应的干部人事制度，党的十一届三中全会以后，中国将干部人事制度改革不断推向深入，直至建立公务员制度。
四 中西公务员制度的基本模式总结
目前，世界上绝大部分国家都已推行了公务员制度，尽管各国的国家性质、具体国情、历史文化传统不同，使各国的公务员制度各具特色，但从比较研究的角度分析，仍然可以将公务员制度的基本模式大致分为以下四种。
（一）官僚型公务员制度
这类公务员制度以法国、德国为典型代表，其特点有以下六个方面。
（1）公务员经由公开竞争的方式选拔。
（2）公务员的社会地位崇高，在法律地位上是国家的代表，因而其代表全体人民行使权力，但实质上他们是统治者的代表。
（3）强调公务员的专才标准，公务员是以自己的专业为国家服务。
（4）实行职务保障制度。除非因主、客观的因素而去职，其地位与任期受法律保障。目的是保证行政工作的连续性。
（5）在组织结构上实行韦伯所说的官僚制，强调上下层级节制的体系。
（6）公务员自成一个相对独立的封闭系统，重视自己的利益甚于民众。
（二）贵族型公务员制度
这类公务员制度以英国为典型代表，其特点有以下三个方面。
（1）英国高级文官考选，吸收的人员大多出身于上流社会家庭，尤其是上层官场的贵族色彩特别浓烈。基于这种出身制的公务员格局，其高级文官的见解与立场难免带有强烈的阶级意识，不易保持公正独立的立场。
（2）实行品位分类制度。1970年以前，英国普通行政人员分为四级，即行政级、执行级、文书级和助理文书级，各级人员难以流通，形成一个封闭的架构。1970年以后，其分类系统引入了一些职位分类的因素，而且在1987年后将高级公务员的任职延伸开放架构至科长。
（3）实行通才教育。公务员入选考试内容与学校教育相配合，重视一般学历教育的知识。公务员各级考试的应试知识都有严格的年龄与学历知识限制，故大部分行政人员皆出自牛津大学和剑桥大学，这使一些因贫困失学而自学成才者难以进入公务员队伍。
（三）民主型公务员制度
这类公务员制度以美国为典型代表，其特点主要有以下六个方面。
（1）对进入公务员队伍的学历、年龄等条件没有严格的限制，这就使公务员的大门有可能向全社会各阶层的人员敞开。
（2）实行以“事”为中心的职位分类制度。
（3）实行专才教育。公务员的入选考试重视专业知识，考试内容偏重于职位上所要求的实务知识与技能。人员的甄补强调专业才能。
（4）实行“功绩制”，公务员的升迁以年终业绩考核为依据，而不考虑年资。
（5）公务员流动性较高，相比较而言，其社会声誉、地位较低。
（6）中央人事管理机构属半独立机构。
（四）社会主义类型国家的人事制度
这类人事制度以苏联为典型代表，其特点有以下几个方面。
（1）人事制度由执政党控制，实行“党管干部”的原则。
（2）主要人事管理机构为中央组织编制部门，负责人事政策的制定与实施，以及编制的控制。财政部则为人事行政方面的辅助机构，但是两者均无公务员的甄补权。
（3）人员的管理、甄补权属于各个行政部门及其所属的人事机构，但人员的甄补必须严格按下达的编制执行。
（4）没有进入国家机关的“入口”考试，新进入国家机关的人均系人事部门分配而来。
（5）各行政部门均拥有其培养公务员的学校及训练机构，公务员的甄补、培训及安置，三者密切配合。训练机构毕业的学生，须在职位上服务满其规定的年限，才能调任他职。
（6）有相应的工作评价规范，并定有职位说明书。
（7）有成文法典保障公务员的地位，以及法律规定公务员的申诉程序。
（8）工资的多寡视工作内容与人员的资历、资质而定。
（9）公务员的职业发展、工作变动与升迁，均受到政治制度的严格规范[12]。
五 我国公务员制度的展望
（一）我国公务员制度面临的挑战
第一，能力性挑战。政府能力是影响国民经济和社会发展水平的一个关键变量。提高政府能力成为增强主权国家全球竞争力和国际地位的决定性因素。而政府的效能归根结底取决于每个公务人员的素质以及相应的科学管理机制。这就要求对公务员制度进行改革，增强制度的有效性、回应性，培养熟悉世界经济通行规则的高素质的公务员队伍，对公务员培训机制进行创新。
第二，结构性挑战。传统公务员制度具有典型的官僚制特征，其官僚组织结构的封闭性和等级结构的森严性，严重压抑组织的活力和创造精神，组织结构中存在的决策权与执行权的硬性分割，使公务员在提供社会服务及相关政策方面，无法避免低效与浪费，试图“以不变应万变”。
第三，技术方法性挑战。经济全球化所带来的一体化的趋势和激烈的国际竞争，对公务员原有的标准化、程序化的工作方式和固定僵化的思维模式形成巨大冲击，要求对公务员更多地采用市场化的、灵活高效的管理技术与方法，变革陈旧落后的行政手段，实现向现代化管理手段的转变。
第四，职务常任制引发机制僵化与惰性。公务员制度创立的主旨之一，就是保障政府日常运作的连续性和稳定性。为此，形成了事务官的职务常任制度，将连续性的价值诉求渗透于长期雇佣的规则中。职务常任，形成了公务员事实上的终身雇佣制，造就了公务员队伍的职业化，提高了行政效率。但是，这样的制度安排已成为一种弊端。公务员在常任职位上，不免产生惰性，丧失开拓能力和进取精神。同时常任制重视年功而非实际贡献，公务员待遇、晋升讲究论资排辈，势必压抑公务员的工作积极性和创造性。常任制也不再符合政府的现实，在迅猛变化的现实环境中，政府必须对环境的瞬息万变和公民的多样“诉求”及时作出有效的回应。这意味着政府人事制度要增加弹性、灵活性，改革常任制。
第五，功绩制原则被淹没在复杂繁多的规则之中。功绩制本是体现公务员制度蕴含价值的最标志性的特征，强调以功绩标准选拔、任用、考核、奖惩和晋升公务员，意在保证公务员具有相应的管理复杂的政府事务的技巧和能力。可这一良好的制度设计，被繁杂的规则所淹没，形式代替了本质，手段代替了目的。如僵化而无所不在的资格标准妨碍用人单位对求职者进行自主判断，集权化的评估及其程序使用人机构不能当场拍板，降低了效率。复杂而神秘的工作分类制度鼓励狭窄的技术专业化，进而导致工作的部门化，削弱了机构利用综合性人才的能力，从而功绩制更多地成为一种象征性价值，而非实质性措施。
（二）完善我国公务员制度体系的思考
通过上述的比较可以看出，各国公务员制度既有共同点，又各具特色。这个特色之处就是与本国国情和历史文化传统相结合的产物。事实上，也只有与本国国情和历史文化传统相结合，吸收借鉴别国的先进制度经验方法才有意义，才能成功。因此，在吸收借鉴西方发达国家公务员制度的同时，注意研究中国的历史和现状，不是生搬硬套或“全盘西化”，而是对西方先进的公务员制度理论进行中国化的科学化的实践，从中找出一条适合中国特色的公务员制度发展道路。
第一，加强环境创新。中国特定的政治、经济、社会环境是中国公务员制度生存与发展的“土壤”，它决定着中国公务员制度的性质、发展水平。因此，营造一个良好的行政环境是完善中国公务员竞争机制的前提。必须进行经济环境创新，加快市场经济体制建设的步伐。市场经济的发展与完善有利于竞争意识对社会生活各个领域的积极渗透。在完善的市场经济条件下，各经济组织之间的竞争是充分的。在人才配置过程中，各经济组织对人才的争夺，无疑形成公务员系统、人才战略上的重大竞争压力，从而迫使公务员系统加强竞争意识，提高竞争能力，调整竞争态度，积极地投入到竞争中去，用自身的实力说服人才，得到人才。
第二，加强观念创新。中国公务员系统的运作以官僚制模型为基础，强调命令服从，忽视竞争，这在一定程度上不利于竞争机制作用的发挥。在激烈的竞争中涌现出来的人才，才是有潜能的人才；在激烈的竞争中能够立于不败之地的人才，才是可造之才。优胜劣汰、不进则退是竞争中的铁的规律，要培养公务员的竞争成才意识，鼓励他们迎接各种形式的挑战，积极主动地参与竞争，在竞争中充分发挥个人的能动性。
第三，提高公务员的危机意识、思想道德水平、作风建设。主要是指公务员自身的生存危机意识，提高危机意识就是要严把进口、放大出口，对公务员按照《公务员法》的行为准则制定严格的考核办法，有错必纠，形成压力与动力并行的机制。作为公务员要有较高的思想道德理论素养、坚定的政治信念和坚强的党性。只有具备较高的理论素养，才能在复杂的形势面前把握时代的脉搏。公务员要自觉学习理论知识，充实提高自己，增长才干。因为公务员既是党的路线、方针、政策的制定者又是执行者，其言行代表的是国家利益，其素质高低直接影响党和国家、人民的根本利益。要把加强公务员修养、树立弘扬优良作风作为重点抓紧抓好，促使公务员的作风建设水平迈上新台阶，是公务员坚持群众路线、深入群众的要求。
第四，增强制度活力。主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等，进一步研究对公务员部分职务实行聘任制的办法，探索主办人员与辅办人员不同的管理办法。进一步研究、改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评的环境，公示结果，把被评为优秀、得到奖励、职务晋升的人选，公之于众，接受群众监督。规范公务员竞争上岗、公开选拔制度，使人才选拔工作更具公正性、科学性。完善工资制度，进一步使工资待遇与业绩挂钩，并逐步提高工资水平。
第五，创新组织结构。从机械封闭式到弹性开放式有效运行，有赖于其组织机构的创新，人的行为受组织结构的制约，新型公务员制度和原有公务员组织结构是高度集权的金字塔结构，这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差，无法快速应对环境变化；会漠视民众的需求，抑制人的活力和创造力。因此，必须创新组织结构，构建一个弹性化组织结构。其主要特点是：①对环境具有开放性和回应性，以公民满意为导向。②政策制定与执行相分离，强调战略管理。③组织扁平化，减少中间管理层级。④倡导分权或授权而非集权。⑤重视组织成员和公民参与。⑥网状型沟通与联系。⑦以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。⑧建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”[13]。这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能，使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。
[1] 姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆1998年版，第15页。
[2] 徐银华：《公务员法新论》，北京大学出版社2005年版，第18页。
[3] 王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，第194页。
[4] 杨百揆、陈子明：《西方文官系统》，四川人民出版社1985年版，第20页。
[5] [美]罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，中国人民大学出版社2001年版，第33页。
[6] 李和中：《比较公务员制度》，中共中央党校出版社2003年版，第87页。
[7] 刘碧强：《西方国家公务员管理体制比较与经验借鉴》，《全球视野》2013年第12期。
[8] 周敏凯：《西方现代公务员制度改革与中国公务员制度建设的理论思考》，《政治学研究》2006年第2期。
[9] 李和中：《比较公务员制度》，中共中央党校出版社2003年版，第21页。
[10] 黄卫平、谭功荣：《公务员制度比较》，中央编译出版社2002年版，第18页。
[11] 张正钊、韩大元：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第230—231页。
[12] 李和中：《21世纪国家公务员制度》，中国人民大学出版社2005年版，第46页。
[13] 张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第372页。