第一节 国家治理体系和治理能力现代化的要义

到底什么是国家治理体系和治理能力现代化，我们必须将这一重大战略放进历史和社会现实中去考量，才能够挖掘其深刻内涵。

一 概念由来

（一）概念产生的历史过程

实现现代化是新中国成立以来的不懈追求。早在1954年，毛泽东同志就号召：“在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家。”[1]周恩来同志在随后的政府工作报告中亦呼吁：“如果我们不建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防，我们就不能摆脱落后和贫困。”[2]1960年初，毛泽东同志首次指出，“建设社会主义，原来要求是工业现代化、农业现代化、科学文化现代化，现在要加上国防现代化”[3]。而后，1964年召开的党的三届人大一次会议正式宣告：“要在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。”[4]现代化正式成为国家建设和发展的战略目标。1978年党的十一届三中全会重申：“我们党在现阶段的政治路线，概括地说，就是一心一意地搞四个现代化。”[5]1982年党的十二大把“工业”放在“农业”前头，旨在以工业现代化引领四个现代化。1987年党的十三大在总结反思之后首次提出“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”[6]。我国的现代化征程正式从具体领域、具体内容发展到全局。1992年党的十四大部署“从根本上改变束缚我国生产力发展的经济体制，建立充满生机和活力的社会主义新经济体制，同时相应地改革政治体制和其他方面的体制，以实现中国的社会主义现代化”[7]。着力寻找社会主义现代化国家建设的重点和突破口。2002年党的十六大继续探索社会主义现代化的建设路径，指出“信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择……依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。[8]2007年党的十七大报告13次提到“现代化”，要求“继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化”[9]，并认为改革开放的目的就是“实现国家现代化”。改革开放作为社会主义现代化国家建设的最重要举措贯穿于建设的全过程。但如何深化改革呢？合理地深化改革的路径和方式是推进深化改革的关键。2013年，在党的十八届三中全会上，指明将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为国家全面深化改革的总目标。“完善和发展中国特色社会主义制度”与“推进国家治理体系和治理能力现代化”并列呈现，表明二者均为社会主义现代化强国在新的历史时期的重要外在表现，均为新的历史时期社会主义现代化强国的建设路径和建设方式。

（二）提出概念的时代背景

在新的历史时期，中国为什么要转变治国理政模式呢？这是立足时代延续国家使命、回应全球化趋势、尊重人类共同文明的神圣决策，或者说是“不忘本来、吸收外来和面向未来”，直面中国问题作出的最佳选择。

一方面，改革深刻改变中国的社会关系。首先，中国改革开放40多年来，综合国力突飞猛进，但改革开放产生的新问题也随之而来。比如，经济体制改革推动了国家—社会—市场三元关系的产生和发展。为了避免政府失灵、社会失灵以及市场失灵，必须在三者之间建立合理的互动机制，市场、社会不再仅仅是管理过程中的他者。国家在与社会、市场互动的过程中，必然面临传统社会所没有的权力运行方式的转变问题。其次，市场经济的确立和发展使得资源的配置主体也从单一的国家发展为国家、社会和市场三者共同作用。三者如何共同作用？国家如何在三元社会关系中发挥主导作用？又如何吸收其他主体参与公共事务的决策和处理维护有序的政治秩序、社会秩序和经济秩序？传统的管理理论已经不能有效解决中国面临的这些新问题。另一方面，开放亦对国家之间的关系进行了新的调整，国家管理不能完全无视国际治理、全球治理的逻辑进路和规则。无论是建设社会主义现代化强国的总体目标，还是为之进一步分解的具体目标——政治体制改革、全面建设小康社会等，都亟须国家进一步完善治国理政模式，主动回应社会发展的需要，建立新型的国家、社会和公民关系，完善国家权力尤其是行政权力的运行机制。中国改革开放由国家发起，要全面深化改革扩大开放，最重要的推动力还是国家。要进一步推动改革，必须改革国家本身，国家逐步从变革的推动者演变为变革的对象。改革开放中遇到的问题必须通过改革处理。

但如何改革国家的治国理政模式呢？西方学者以“三个理论原则或假设为根据”[10]，提出现代意义的治理概念[11]。后又提出“善治”理念，进一步发展了治理理论[12]。我国虽早有“治理”这一概念，但意为统治与管理，并不是当下意义的治理。自20世纪90年代末起，学者们开始在吸收并批判西方治理理论与总结实践经验和教训的基础上对社会主义国家的治理问题进行系统研究，提出“治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动”[13]等不同观点。之后，提出国家治理概念和国家治理理论，指出“国家治理是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和”[14]；“是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益，维护公共秩序”[15]，“在一个既定的范围内运用权力维持秩序、满足公众需要”[16]，且“国家治理体系的结构和要素必须充分反映我国社会主义国家的性质和我们党全心全意为人民服务的宗旨”[17]。强调我国国家治理体系和治理能力建设的中国性[18]和社会主义特征。还有学者进一步分析社会主义特征，指出社会主义国家治理的政治性[19]。作为不同于统治、管理的新型治国理政模式——国家治理模式是中国解决新的历史时期的发展问题，即国家、社会和市场问题以及国家、社会和公民关系问题的良方。“虽然我国的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的。同时也要看到，相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。”[20]进入21世纪以来，国家、社会与市场之间的关系更加复杂，优化治国理政模式有利于“将中国的发展确立在人类文明发展规律、社会主义社会发展规律以及中国社会发展规律有机统一的基础之上”[21]，有利于扭转当代中国的管理危机或者治理危机。国家治理现代化成为时代之需。

二 国家治理体系和治理能力现代化的解读

（一）国家治理体系和治理能力的含义

当下对国家治理体系和治理能力的诠释，主要有两种方式：一种是二元化解释，认为“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[22]。另一种是一体化解释，认为“国家治理体系和治理能力其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相成的两个方面”。[23]无论是对国家治理体系和治理能力作一体化还是二元化解释，都不能忽视国家治理体系和治理能力所具有的密不可分的关系。同步完善和发展国家治理体系和国家治理能力才能够有效提高国家治理水平。

（二）国家治理体系和治理能力现代化的内涵

1.有关国家治理体系和治理能力现代化的讨论

有关国家治理体系和治理能力现代化问题，学界进行了多角度讨论。政治学界、管理学界、法学界均从不同角度发表了观点。

政治学学者认为，国家治理体系和治理能力的现代化实质上就是一个政治制度现代化的问题，政治制度现代化是一次政治体制改革过程[24]。而管理学界认为，国家治理体系和治理能力现代化过程也是创新社会公共治理体制的过程[25]。法学学者认为，“中国式的治理……建立在以人为本的基础上，坚持党的领导、政府负责、公众参与、社会协同、法治保障的新格局”[26]。

针对国家治理体系和治理能力现代化的评价标准问题，学者们立足于不同的着重点发表了不同的观点。比如，有学者认为，治理体系的现代化主要有三个标志：一是实现国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化；二是实现以多主体协同共治为特征的善治；三是中央与各级地方政府事权与财权相适应，形成稳定的国家权力结构。[27]而有的学者认为，“法治精神”才是判定“国家治理体系和治理能力现代化”最有效的评价标准，应建立符合法治原则的规则体系、公共权力配置体系、公民的基本权利体系和基本义务体系、国家责任体系和政府责任体系以及公民的普遍责任体系。[28]构建中国特色社会主义法治体系，是推进国家治理体系与治理能力现代化的基础[29]。“国家治理法治化是国家治理现代化的前提条件。”[30]

学界还讨论了国家治理体系和治理能力现代化的要素。一种观点认为，国家治理体系现代化具体表现为国家治理体系的结构合理化、功能区分化、运行程序化、行为规范化、组合系统化和治理高效化。国家治理体系现代化是一个政治共同体现代化发展的重要方面[31]。另一种观点认为，“国家治理体系现代化包括治理主体的现代化、治理客体的现代化、治理目标的现代化、治理制度机制方式的现代化。由于国家治理客体和治理目标是一种事实性、客观性存在，国家治理体系现代化主要是指国家治理主体和国家治理方式的现代化”[32]。有关国家治理能力现代化的要素讨论更多，代表性的有二表征说[33]、三表征说[34]、四表征说[35]、五表征说[36]以及综合表征说[37]等。

关于国家治理体系和治理能力现代化的路径问题，研究成果较多。代表观点认为治理体系和治理能力现代化的实现主要依靠政府[38]。政府要实现从“单一治理”向“多元治理”、从“单向治理”向“互动治理”、从“强权治理”向“协商治理”的转变[39]，“应该积极增强合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力”。[40]推进国家治理体系及社会治理体系现代化，首先是要把国家权力建立在权利平等的社会基础之上，以保障国家权力的人民性[41]。

现有成果对国家治理体系和治理能力现代化的讨论主要是从外延或者包含的内容进行探讨的，从一定程度上揭示了国家治理体系和治理能力现代化的内涵。但什么是现代化？什么是治理主体现代化？什么是治理制度现代化？并没有共识。只有先弄清楚现代化的内涵，才能够深刻阐释国家治理体系和治理能力现代化的内涵。

2.对国家治理体系和治理能力现代化的反思

不同的现代化观念影响国家治理现代化的内涵。一般来说，现代化是指起始于西方，由人追求自由发展所形成的人类文明发展的历史运动[42]。“现代化也被作为一个过程。不同阶段的表现形式有所差异，反映现代化进程的主要形式包括法制化、科学化、大众化、系统化、信息化、民主化和法治化。”[43]现代化的目标及其外在表现形式随着社会的发展、人的需求的转变不断丰富。社会主义的国家建构决定了社会主义的国家治理。国家治理体系和治理能力现代化是手段，建设社会主义现代化强国是目标。

作为国家现代化形态之一的社会主义现代化强国，其应具有现代化国家的共同属性——现代性。同时，还具有特殊性，即具有社会主义特征。一般认为，领土、主权和人民是现代国家的基本要素。现代国家不仅是民主的，也是立宪的，它包含着用来保护公民利益和自由的权力控制的制度化结构[44]。现代化国家并不仅仅是政治现代化，还包括法治现代化。“国家依法而治的属性也被认为是最进步，且合乎理性的国家形态。”[45]也有学者认为，现代国家具有这样三大基本特点：其一，它以现代社会为基础，以构成国家的每个人拥有政治平等的政治解放为历史和逻辑前提；其二，它以现代国家主权为核心，以建构全体人民能够共享并获得发展保障的国家制度体系为基本的组织框架；其三，它以公民权的保障为机制，将社会的全体成员聚合为具有共同政治纽带的共同体，即民族或民族国家[46]。现代国家具有多重属性，比如，政治性、民主性、法治性等，但其本质属性是现代性。国家的现代化就是现代国家的政治性、民主性和法治性等多重属性在具体的国家制度中得以逐渐完备的过程。“现代性关涉到的应当是现代社会生活中的一个最抽象、最深刻的层面，那就是价值观念的层面。”[47]从终极意义上讲，就是自由、平等、正义等价值理念被国家、社会以及个体普遍认同，并将其作为国家、社会和个体互动的思想基础并统领制度建构的全过程。

中国希望建成的社会主义现代化强国的本质在于真正实现人类的自由、平等、公正。“马克思恩格斯的现代性批判中，深刻揭露了资本主义自由、民主、平等、正义的虚伪性，但他们并不是批判自由、民主、平等、正义本身。恰恰相反，他们之所以主张推翻资本主义制度，以共产主义代之，目的在于重构现代性，实现人类真正的自由、解放、公平、正义。”[48]社会主义现代化国家就是要求在社会主义公有制的基础上通过政治、经济、社会等现代化，最终实现人的现代化。马克思指出：资产阶级革命所带来的“政治解放一方面把人归结为市民社会的成员，归结为利己的、独立的个体，另一方面把人归结为公民，归结为法人”[49]。因此，“人”的现代化的外在表现形式是公民权利与公民义务的和谐统一，法人权利与法人义务的和谐统一，国家权力与国家义务的和谐统一以及国家权力的运行须以维护公民、法人和其他社会组织的权利和义务的和谐统一为目的。社会主义现代化强国的本质就是不断平衡国家权力内部关系、公民权利内部关系以及国家权力与公民权利之间的关系，实现权力与权力、权利与权利以及权力与权利关系良性互动的过程。

当前建设社会主义现代化强国遇到的最大障碍就是国家、社会和公民关系发展变化引发的一系列问题。要处理好这些问题，必须在国家治理的过程中动态调和国家权力和公民权利的关系。有必要通过制度规范国家权力的运行，并通过制度保障公民权利的实现。党的十九大报告之所以认为“中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”[50]，也正是从这个层面判断的。国家治理体系和治理能力这一新型现代化的任务就是补齐国家的现代化要素，处理好国家权力与公民权利的关系。但如何补齐？如何处理好关系呢？需要国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化就是要求以自由、公平、正义等价值为基础制定体系化的系列制度并保障这些制度有效实施，最终实现人的现代化。“国家的力量在于它的普遍和最终目的和个人的特殊利益的统一，即个人对国家尽多少义务，同时也就享有多少权利。”[51]“国家必须将其行为的界限和人民的权利利用法律加以明确地界定。”[52]国家权力的运行方式以及公民权利的实现方式必须现代化。