山东省园区高质量发展对策研究
山东省政府研究室社会处
建设新旧动能转换综合试验区，推动经济高质量发展，园区是重要阵地，认真研究分析园区发展中存在的问题，积极寻求园区高质量发展的方法和路径，对于更好发挥辐射带动平台作用具有重要意义。近日，我们到济南、烟台、枣庄、淄博、日照等地采取发放问卷、不打招呼直奔企业访问座谈等方式，就园区发展问题进行了调研，并赴江苏、河南等地学习对标，形成了一些初步认识，现将有关情况汇报如下：
一、总体情况
目前，山东省拥有国家级经济技术开发区15个、省级136个，国家级高新技术产业开发区13个、省级8个，海关特殊监管区9个。园区已成为山东省经济增长最快、运行质量最好、发展活力最强的重要平台，成为加快经济社会转型发展的中坚力量，切实发挥了改革、开放、创新的排头兵作用。2017年，山东省国家级和省级园区实现了全省1/2以上的地区生产总值和一般公共预算收入，完成了全省3/5以上的固定资产投资和实际利用外资，创造了全省3/4以上的规模以上工业利润和进出口总额。主要呈现出以下特点：
优势产业的聚集区。各园区依托产业基础和环境优势，坚持龙头带动、集聚发展，着力推动产业升级，做大做强主导产业，形成了一批有影响力、竞争力的产业集群。目前，济南云计算、青岛智能家电、烟台通信设备、淄博新材料、东营石油化工、潍坊动力装备、威海海洋生物及制品等产业集群产值达到千亿规模，潍坊半导体发光、济南智能输配电、烟台海洋生物与医药、济宁高效传动与智能铲运机械等4个产业集群列入国家创新型产业集群试点。
创新创业的引领区。各园区实施创新驱动战略，健全科技创新服务体系，布局建设了一批重大技术创新平台和科技服务机构，为推动区域技术创新发挥了重要的支撑作用。济南市发挥拥有国家超算中心济南中心、高效能服务器和存储技术国家重点实验室的优势条件，以大数据应用为突破口，创建国家大数据综合试验区，打造“全国大数据应用创新中心”。浪潮集团成功研制出64路高端容错服务器样机，为占据全球服务器产业制高点奠定了基础。烟台中集来福士的深水半潜式钻井平台已经形成系列化、批量化生产能力，已交付的深水半潜式钻井平台占世界78%的市场份额。
对外开放的先行区。各园区主动融入国家“一带一路”倡议，加快国际合作平台建设，大力吸引外商投资，积极拓展对外贸易，支持企业“走出去”，努力打造开放型经济发展新高地。烟台高新区在全国率先成立了“丝绸之路”高科技园区联盟，构建起覆盖全国国家高新区和丝绸之路沿线国家高科技园区的技术转移协作网络和对接平台。目前，该联盟已推动全省高新区与“一带一路”沿线国家及地区建立了贸易往来，相互投资项目达790多个。中集海洋工程研究院与乌克兰巴顿焊接技术研究所合作成立中集巴顿焊接技术研究院，打造海洋工程装备领域重大创新平台，建设国内智慧海洋创新中心。
体制改革的实验区。按照精简高效原则，整合归并内设机构，建立完善科学高效、公开透明的管理机制，探索园区市场化管理模式，实行档案封存、人员竞聘、绩效工资、末位淘汰等措施，激发园区发展活力。目前，全省分2批共有32家经济开发区推进体制机制创新试点，重点在行政管理机制、项目审批机制、开发运营机制、用人分配机制和市场监管机制等五个方面进行探索，坚持问题导向，注重效率优先，为全省园区体制改革积累了经验。济南高新区率先启动园区机制改革，建立了“大部制”和“双轨制”人事制度框架，各高新区积极借鉴，因地制宜推动，起到了以点带面，多点开花作用，取得了明显成效。
产城融合的示范区。各园区遵循“产、城、人”互动发展，以产业发展为带动，驱动城市更新和完善服务配套，提升产城融合发展的客观条件；以城市发展为载体，拓展产业空间，承载产业经济，夯实产城融合发展的物质基础；以人的发展为目标，推动产城融合发展，构建“产、城、人”互动的有机体系。2016年9月，国家发改委公布国家第一批产城融合示范区名单，山东省潍坊滨海经济技术开发区、威海经济技术开发区、临沂经济技术开发区入选，入选数量与广东省并列第一位。
二、主要问题
调研中，我们了解到，尽管各级园区抢抓机遇，积极作为，取得了不菲的成绩，但无论是与自己比，还是与先进省市比，都还存在一些困难和问题：
（一）发展规划与实际需求脱节
大部分国家级和省级经济开发区、高新区都是2000年前后获批，起步区仅为十几平方公里或几十平方公里，经过十几年的发展，原来的规划已经不能满足发展需要。一是建设用地指标不足。东部几市园区普遍存在用地指标不足的问题。烟台高新区反映，2006年6月成立烟台市沿海防护林省级自然保护区，划定范围较广，除林地外，还有大量生产、居住用地等被划入保护区范围。2008年12月，烟台市委、市政府单独设立烟台高新区，将烟台市区东部沿海48.8平方公里的土地划为烟台高新区核心区，其中19650亩土地位于保护区内，占烟台高新区核心区总面积的26.8%，包括5850亩林地、水域以及13800亩建设用地（全部为裸地）。这些土地全部符合2010年国务院批准的《烟台市土地利用总体规划》和2015年国务院批复的《烟台市城市总体规划（2011—2020）》。目前，高新区建设用地不足问题十分突出，除沿海防护林省级自然保护区外的其他区域已几乎无地可用，若不及时进行调整规划，包括北邮工业互联网科技产业园、皇宸机器人产业园、腾讯众创空间（烟台）双创社区等一批大项目、好项目将难以落户。二是规划审批时间长。烟台市总体规划是2006年修编的，到2015年才审批通过，导致规划严重滞后，难以适应当前发展要求。在烟台市总体规划中，经开区规划人口40万，建设用地61平方公里，目前无论是人口还是建设用地规模都已超过，按照人口数量分配建设用地规模的方法与经开区建设实际不相适应。三是规划无序。个别县建设园区缺少规划性，多地建设、多点开花，既连不成片，也成不了规模，公共设施、配套设施等重复建设，造成浪费。章丘鼓风机有限公司负责人反映，随着章丘市近几年的快速发展，城市规模不断扩张，特别是划区以来，规划不断调整，厂区周围的建设用地逐渐变为商服用地，四周的高楼大厦已经把整个厂区围了起来，工厂和住宅连在一起，不利于企业长远发展。
（二）园区多而不强
2017年，商务部对全国219家国家级经开区进行了综合考核排名，进入前30名的东部有21家、中部有6家、西部有3家，山东省青岛和烟台经开区上榜，分列第5位和第8位，另有3家进入前100名。而江苏有4家进入前10名，较上一年度增加1家，前50名中拥有15席。苏州工业园区更是蝉联第一，同时夺得“科技创新”和“对外贸易”两个单项冠军。2017年山东省9家海关特殊监管区共实现进出口总额1906.2亿元。而上海外高桥保税区一家就完成7725亿元，是山东省9家总额的4倍多。山东省近邻的河南新郑综保区完成3374.4亿元，接近山东省9家总额的1.8倍。山东省部分中西部园区还处在起步阶段，园区内企业少，聚集程度低，主导产业不明显，旧动能还没有蓄积，新动能不知如何培育。据了解，目前山东省还存在许多乡镇及村居兴办的产业园区，大都没有经过审批，数量多、分布广、底数不清，产业层次较落后，治理整顿、规范发展任重道远。
（三）主导产业不突出
各园区虽然都致力于培育高新技术企业，但分析其骨干企业构成，传统产业和一般制造业占主体，高新技术企业偏少、自主创新能力不强、产出效率偏低等问题突出。一是同质化现象严重。有的高新区高新技术不够明显，有的经开区产业集聚效应不够突出，出现了同质化发展趋势。有的市领导介绍，经开区和高新区都把智能制造产业和节能环保产业作为主导产业进行培育，出现了争抢项目的现象。还有很多相邻的市也在加快建设大数据中心，很可能会造成恶性竞争。二是主导产业不明显。很多园区内只是企业在数量上的简单汇集，关联度低，产业同构较为明显，产业定位趋同。有的园区负责人坦言，还远没有达到招商选资的水平，要什么项目不要什么项目还比较奢侈。三是产出效率低。有的项目占地面积大，效益低，“亩产”远远落后先进水平，有的项目甚至是高耗能、高排放、高污染，但地方政府却当作“宝贝”，通过各种办法“落下来、活下去”。
（四）人才流失严重
调研中，基层普遍反映山东省人才引进难、流出严重。有园区反映，山东省“泰山学者”、产业领军人才等评审以分名额、分指标为主，造成部分人才聚集区内水平高、成果多的科研人员，因指标限制，没有参评机会，影响了工作积极性。在人才供给上，优秀人才短缺与人才外流并存。据鲁西某县统计，每年能回到本县工作的大学生不到10%，支撑县域经济和产业发展的人才严重不足。浪潮集团举了一个例子，985、211等重点高校热门专业只有一个班50人左右，华为、中兴等凭借区位优势和品牌影响，直接把前10名学生招走了，然后实行末位淘汰制培养使用。山东省企业能把后10名招来就很不错了，而且以山东籍学生居多，还得想方设法留人，生怕半路被别人挖走。企业担心，长此以往核心竞争力会被拉低，形成“恶性循环”。作为人口大省，人力资源红利期也渐近尾声。烟台富士康反映，每年8至11月生产高峰期一般都缺工3至4万人，2017年因人力缺口导致3亿美元订单损失，不得不从郑州富士康借调3万余工人，额外付出巨大的人力成本。
（五）园区承载能力不强
一是基础设施建设有待提升。部分园区水、电、路、供热、供气等管网配套不够完善，尤其是污水处理、固废处置等环保基础设施不能满足现实需求。有的企业反映，园区孵化器常为研发型企业，具有数量多、种类多的特点，会有固体和液体废弃物的排放问题，尤其化工类研发企业产生的废弃物不能等同普通的生活垃圾进行排放，园区应建立具备资质的再生资源公司进行集中处理。二是产城融合度不高。教育、医疗、文化、养老等公共服务配套设施不健全，生产性和生活性服务业与园区发展不匹配，制约园区向城市综合功能区转型。部分园区仍然作为产业集聚区进行管理和运作，只引进企业，没有住宅、休闲娱乐等设施，缺乏生产、生活的统筹考虑。三是集约发展意识不强。一方面，土地指标紧张，制约了项目落地。另一方面，外延式扩张意识牢固，没有做好盘活土地的文章。有的企业反映，所在的园区空置现象突出，很多厂房已不能正常经营，个别企业甚至将厂房租赁给体育培训机构，浪费了工业用地资源。
（六）体制机制不活
一是管理权限下放不彻底。有地方反映，按规定经开区管委会应享有同级政府经济管理权限，但山东省151个省级以上经开区享有权限的仅占33.8%，而且省级权限下放到园区，没有明确负面清单，各种审批“要件”、程序、环节等依然繁多，行政审批周期仍然较长，只是由“万里长征”变成了“千里长征”。有企业反映，医疗器械行业需要国家审批，在山东省一般两到三年才能审批下来。而江苏省积极与国家食品药品监督管理总局协调，在泰州医药高新区设立了直属总局的医疗器械技术审评分中心和医疗器械创新服务站，在不突破现有国家法律法规要求的前提下，优化了审批流程，大幅度压缩了报批时间，为优质企业聚集发展创造了一流政务环境。有医药企业负责人反映，在山东省注册孵化的实用型专利，由于审批手续繁杂缓慢，大约有40%到江苏省实现了产业化，出现了“鸡是我们养大的，但到外地下蛋”的现象。二是管理体制未理顺。济南综合保税区反映，作为国家级园区，综保区管委会为济南市政府派出机构，但仅设了管委会主任一职，且由高新区管委会负责人兼任。副主任、相关处室设置空缺。按照正常程序，市有关工作可一步到位落实到综保区，但现在先落到高新区管委会，再到临空经济区管理局，最后才到综保区；反之，综保区有关规划、土地、基础设施建设等工作，还需先向临空经济区管理局报批，再报至高新区管委会和市直主管部门，程序烦琐复杂影响决策效率。综保区与高新区原本是两块平行的国家级“金字招牌”，如今变成了完全隶属关系，中间还隔着个临空经济区管理局，“兄弟俩”变成了“祖孙俩”。三是用人机制僵化。大部分园区分配制度固化，对工作人员的激励作用不强。反观先进省市园区，大都建立了以绩效考核为标准的企业化、市场化薪酬制度，相关人员的精神面貌和工作积极性大不一样。四是社会管理任务繁重。有的园区领导反映，本来工作人员就少，除了经济建设外，还承担信访、稳定、社保、民政等众多社会治理功能，占用了大量的人力、物力、财力、精力，园区职责和权利不匹配，疲于应对各种考核，招商引资、经济发展等主要职能被削弱。
三、有益借鉴
南方一些省市勇于创新，积极作为，加快推进园区高质量发展，探索了很多务实管用的好路子、好举措，值得我们学习借鉴。
（一）浙江省推行“亩均论英雄”改革
2018年1月，浙江省印发《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，根据企业占地和实际产出，以亩产效益为核心考核企业。考核的指标有亩均产出、亩均税收、单位能耗、单位排放、研发经费和全员劳动生产率。考核成绩分为四类：A类，属于优先发展类企业；B类，鼓励提升类；C类，监管调控类；D类，落后整治类。“亩均论英雄”不局限于对企业考核体系的更迭，还试图通过资源要素区域差别化配置推动经济迈向高质量发展。不同类别的企业，在财政奖励、要素价格上分别享受不同的待遇。很多地方将考核结果与电价、水价、排污费等八项生产要素价格挂钩，被评为A、B两类的企业，享受价格优惠，C、D两类则价格提升。
（二）固安新城探索“企业+管委会”运营模式
华夏幸福通过与政府签订合作协议来获取园区开发经营权，垫付前期基础设施开发的资金，并负责招商引资，政府利用土地或者资金等形式，对华夏幸福垫付的资金进行分期返还。通过政府主导、企业运作的模式，极大地提高了园区开发的效率。经过16年的开发建设，全县财政收入由建设初期的1.1亿元增长到2017年的98.5亿元，产业新城的贡献率达68%；主要经济指标由廊坊市后两位上升到第1位，居河北省第2位。
（三）成都高新区打造产城融合“国际现代新城”
按照城市化要求进行高起点规划，在空间拓展的基础上，对全区域进行整体规划，实现了合理布局。在规划过程中，从母城整体发展战略出发，并遵循工业化带动城市化的规律和要求，不再单纯的建设一个工业园区，而是规划了工业组团、居住组团、政务商务组团等功能区域，也就是建设与母城相呼应的新城，成为母城未来的中心区或者副城区。高标准建设园区基础设施，建设自然、人居、政策、服务及基础设施全方位与国际接轨的创业和生活环境，商务和生活配套与基础设施配套同步建设，不断优化投资软硬环境，已成为中国西部投资、创业、工作和生活环境最好的区域之一。
（四）杭州经济技术开发区打造“东部人才港”
一是加强创业资助。高层次人才来开发区创办企业的，创业项目经评审后按A、B、C三类给予扶持。对特别突出的创业项目，实行“一企一策”，扶持资金根据项目推进情况分步落实到位。比如A类项目，给予最高600万元的项目启动资金，给予两年内最高500万元的银行贷款全额贴息，给予三年内最高1000平方米的工作场所租金补贴，最高不超过50万元/年。二是强化培养激励。开发区对自主培养入选国家、省“千人计划”和市“521”计划的人才，分别给予一次性100万元、80万元、60万元的配套奖励。对从区外引进，带技术、带项目、带资金来开发区创业并做出贡献的国家、省“千人计划”和市“521”计划入选者，分别给予一次性50万元、30万元、20万元的配套奖励。三是加强人才服务。建立完善人才住房保障体系，推出突出贡献人才住房、人才专项住房，不断满足高层次人才的住房需求。建立高层次人才服务窗口，明确职责和专人，统筹解决高层次人才居留和出入境、落户、医疗、保险、职称评定、配偶就业、子女入学等问题。
四、几点建议
园区建设在促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济等方面发挥了不可替代的作用。加速新旧动能转换，推动经济高质量发展，园区还将继续发挥更大的作用。新时期加快园区高质量发展，必须以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻五大发展理念，进一步加强对各类园区的统筹规划，直面存在的各种困难和问题，切实把园区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、开放型经济和体制创新的先行区，推进供给侧结构性改革，加速形成经济增长的新动力。为此提出如下建议：
（一）加强统筹规划，优化发展布局
一要明确功能定位。经开区要聚焦高端化、智能化、绿色化、服务化、品牌化，着力打造建设现代产业集聚区；高新区要聚焦“发展高科技、实现产业化”，努力建设成为全省科技进步的领头羊和排头兵；海关特殊监管区要聚焦保税加工、保税物流和保税服务，致力于发展高附加值、低资源消耗的服务经济。二要优化园区布局。探索建立园区统一协调机制，避免园区同质化和低水平恶性竞争，形成各具特色、差异化的园区发展格局。鼓励以国家级园区和发展水平高的省级园区为主体，整合区位相邻、相近的园区，对小而散的各类园区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。三要提升园区承载能力。整体规划基础设施建设，新建道路要按规划同步建设地下综合管廊，加快实施既有路面城市电网、通信网络架空线入地工程。建设智慧智能园区，加快建设园区土建规划、办公自动化、资源计划管理、应急安防、物业服务等集成信息平台，提高园区信息化应用水平。从教育、医疗、购物、休闲、娱乐等环节入手，完善城市公共配套服务，提升园区宜居宜业水平。
（二）深化管理体制改革，提高服务效能
一是进一步理顺园区管理与开发、条线与属地、区内与区外等各方面的关系，充分依托所在地政府开展社会管理、公共服务和市场监管，使园区管委会从繁重的微观事务管理中解脱出来，集中精力搞好主业。二是选择有条件的园区，探索市场主导型管理模式，将园区管理机构由政府部门改为公司。支持各种所有制企业按照国家有关规定投资建设、运营、托管园区。三是加大简政放权力度，探索国家级园区全链审批的赋权清单，通过委托、下放等形式，强化指导培训，切实做好全链审批的赋权衔接和落实工作，确保相关权力事项下放到位、落地见效。四是在全省国家级和省级园区稳步实施大部制机构改革，加快实行“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个平台管信用、一张网络管服务”。五是改进审批流程，统筹推进“不见面审批”服务模式，优化行政管理流程，推行大项目代办制、一般项目网上办理，对暂时不能实行全程网上审批及服务的事项，成立专业代办员队伍，帮助企业办理从注册立项到开工建设全过程审批手续。
（三）加大招才引智力度，提高人才支撑
认真贯彻落实省委、省政府出台的《关于做好人才支撑新旧动能转换工作的意见》等一系列政策，吸引更多的人才到山东创新创业发展。一是对接新旧动能转换重大工程重点行业领域人才需求，按照“领军人才+创新团队+优质项目”模式，面向全球“一事一议”引进顶尖人才团队。二是推行高层次人才服务“保姆式”代办制，按照“一对一”标准为高层次人才配置服务专员，提供政策咨询、手续代办、待遇落实等专属服务。三是探索实行园区海外高层次人才和急需紧缺人才的高级职称直聘制度，将特色专业人才高级职称评审权下放到省级以上园区。四是设立园区高层次人才专项事业编，建设人才发展缓冲基地，推行人才在高校等事业单位与园区“双落户”制度。
（四）完善土地利用机制，破除发展瓶颈
一是优化土地利用政策，对于发展较好、用地集约的园区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。二是全面摸排低效利用、供而未用等存量土地，鼓励和倒逼企业盘活存量土地，通过增资扩能、腾笼换鸟、协议处置等方式，不断提高园区土地利用率。三是坚持“以亩均论英雄”，从建设用地开发强度、土地投资强度、地均产出效益、人均用地指标的管控和综合效益等方面，进一步加强园区土地集约利用评价，评价成果与用地、用能、用水、排放等资源要素分配挂钩，促进各种优势要素资源向主导产业集聚。四是加快推进“空间换地”工程，积极推行多层标准厂房建设，充分利用地下空间提高用地效益，鼓励和引导园区中小企业向多层标准厂房集中。