关于加快山东部分高耗能行业转型升级的调研报告

山东省工业和信息化厅

传统产业能耗高、质效低的问题是制约山东省高质量发展的突出瓶颈，特别是如何把这些产业的规模优势转化为发展优势、竞争优势，是多年来我们一直想解决而未能解决的难题。省委主要领导指出，加快高耗能行业转型升级是解决这一多年痼疾，实现山东省“腾笼换鸟”、凤凰涅槃的关键。我们着眼于未来5~10年山东工业发展布局，调研分析了相关情况，形成了一些初步的想法和建议。

一、当前是加快高耗能行业转型升级的有利时机

习近平总书记2013年视察山东省时指出，“山东经济总量在全国排名靠前，但能耗、污染也是靠前的，再按老的思路发展就难以为继”，切中要害地指出了山东省工业转型升级的最大短板。当前，国家批复山东省建设新旧动能转换综试区，为我们加快高耗能行业转型升级提供了重大政策机遇。经过近几年持续不断的产业结构调整，全省上下形成了共识，省委、省政府的决心很大，行业和企业转型升级的呼声很高。综合分析，从根本上进行布局调整，加快高耗能行业整合和转型升级，恰逢其时、恰在其势，机遇难得、时不我待。我们必须紧紧抓住这个机遇，顺势而为、因势而动，加快推动高耗能行业转型升级。

一是贯彻落实习近平总书记重要指示的必然要求。最近，习近平总书记在中央财经委第一次会议上作出了“四减四增”、加快调整“四个结构”的重要指示，对于山东省加快调整产业结构、推动产业转型升级具有很强的指导性和针对性。从全国来看，山东产业结构偏重，转型压力较大，适当调整产业布局、清出一部分产能，才能更好地改造传统动能、培育新动能。我们如果能够率先迈出这一步，实现传统产业质的飞跃，不仅能够为山东省新旧动能转换做出示范，而且能够在新一轮区域竞争中重塑山东新优势，在全国引起较好的反响。

二是打好新旧动能转换综合试验区这张牌的重要举措。下大气力解决高耗能行业存在的突出问题，是新旧动能转换重大工程的一项突破性工作，也是打好“金字招牌”、用好综试区政策、争取国家支持、解决高耗能行业发展问题的有利时机。随着环保、安全、节能政策的持续加严，山东省高耗能行业已经触到了“天花板”，只有主动调整，才能够变被动为主动。江苏、浙江等省在化工、建材等产业方面的调整，给我们做了很好的示范。从产业发展规律、国际国内趋势等方面综合考虑，高耗能行业转型升级也是迫在眉睫、越快越主动。

三是既能短期内见到成效，又有利于今后高质量发展的有效路径。山东工业调整是供给侧结构性改革的具体体现，要坚持传统和新兴双手用力、两翼齐飞，传统工业是老本，不能丢，必须进行“大手术”、大调整、大升级，才能保持速度、保持规模、保持优势，才能提高整个产业的竞争力。加快对高耗能行业重点突破、集中整治，实现优化布局、降耗提质，不仅能够出清僵尸企业，降低结构性杠杆，提升土地利用率和亩均产出，在新旧动能转换上收到立竿见影的效果，而且能够为新动能培育腾出空间，为山东长期高质量发展打下坚实的基础。

四是优化山东省产业布局、发挥区域协同作用的有力抓手。从全省来看，胶济铁路、京沪铁路沿线产业结构雷同现象较为严重，各市地未能实现差异化发展，特色优势没有充分发挥。山东省地炼企业分布在8个市，钢铁分布在10个市，轮胎散布在半岛、鲁北、鲁西南、鲁中多个区域。加快高耗能行业转型升级，各市地可以各展所长，“去旧入新、一去一补”，真正腾笼换鸟、凤凰涅槃，实现差异化发展和优势互补，既能为通道城市和环境要求较高的地区提供空间，更好地解决资源环境承载能力，也能减少错峰生产导致的运行波动，平衡好“调”和“稳”的关系，充分体现“加减乘除”的效益。

五是很多行业和企业对加快结构调整有强烈需求。进入新常态以后，特别是经过近几年的供给侧结构性改革、去产能、节能降耗、减排倒逼，很多企业主动提出要进一步调整优化布局，做强整体竞争力。我们了解到，包括钢铁、炼化的骨干企业和行业协会，对于大调整、大布局有着强烈的愿望，特别是龙头骨干企业很有信心。例如，20世纪90年代中期山东省就提出要整合炼化企业，经过近20年的时间，山东省于2017年才成立了山东炼化能源集团。山东炼化能源集团自成立之初，就一直围绕龚正省长提出的“化学反应”这个目标做工作，表示愿意从现有成员企业入手，通过上大压小，深度整合省内炼化企业，推动炼化一体，延伸产业链。

我们认为，产业布局和结构调整，光有党委、政府积极不行，还必须顺应市场规律，调动企业的积极性。目前，无论是发展大形势还是企业小需求，各方面的意愿和目标是一致的，都迫切需要从整体上、根本上进行一次“大手术”“大调整”。只有这样，山东长期积累的优势产业才能在高质量发展的道路上重新焕发出勃勃生机。

二、山东省高耗能行业发展现状和主要问题分析

山东工业经过多年发展，形成了自己的特色和优势，同时也需要我们针对存在的问题，对标国际国内先进水平，立足实际更好地优化调整。山东省电解铝产能均居全国首位，粗钢、焦炭产能居全国第3；地炼行业一次加工能力1.3亿吨/年，占全国地炼行业的70%、全国炼化能力的17%；全钢子午胎、半钢子午胎均占全国53%以上，化工占20%。山东省有5个行业主营业务收入超过万亿元，化工居全国第1位，轻工、机械、纺织居第2位，冶金居第3位。同时，由于发展方式粗放，高耗能行业质量效益不高、污染重、排放大的问题也十分突出。2017年，钢铁、地炼、电解铝、轮胎、焦化、化肥、氯碱等7个行业实现主营业务收入1.84万亿元、利税1537.2亿元、利润950.8亿元，分别占山东省规上工业的12.9%、11.9%和11.4%；能耗总量1.45亿吨标准煤，占全部工业能耗的49.2%。这既是我们必须面对的现实，也是进行调整的出发点。

一是能耗强度高，资源环境压力大。山东省能耗总量大，产出效益低。中央环保督查指出，山东省减煤工作不到位，这些问题的关键和重点还在高耗能行业上。例如，焦化行业能耗总量占山东省工业的4.1%，主营业务收入仅占0.8%；氯碱产业每年消耗电量185亿度，占山东省工业用电的4.46%，营业收入仅占山东省的0.57%；化肥行业年消耗煤炭1400多万吨，能耗高、贡献弱，30%的产品输往省外。这些高耗能行业以极高的资源环境代价换取了微薄的利润，必须进行调整。

二是骨干企业优势不突出、竞争力不强。钢铁行业，山东省粗钢产能1000万吨以上的只有山钢和日钢2家企业，山钢、日钢和青钢3家企业产能占山东省的50%，而韩国前两位的企业占90%，日本前三位的企业占80%；山东省钢铁行业人均年产钢铁不足500吨，和日本新日铁、韩国浦项等国际领先企业2200吨的水平差距较大。地炼行业，34家企业分布在8个地市，企业平均能力不足360万吨/年，没有千万吨级以上炼厂。行业规模效应不明显，产业话语权不强，产能优势没有成为竞争优势。

三是布局分散，区域产业分布雷同。钢铁行业，山东省现有钢铁企业19家，分布在12个市地，大部分企业都是生产低端板材和建筑用钢，高端型材很少，合金钢更少。山东省地炼企业数量多、规模小、布点散，地炼能力占全国的70%，却没有进入国家七大炼油基地布局，企业效益和中石油、中石化炼厂相差60%；轮胎行业低端产品过剩、中高端产品不足、产品同质化严重。目前，这些行业迫切需要下决心整治提升，把该淘汰的果断淘汰，该化解的彻底化解，通过短痛、阵痛，换来长期优势。

四是产业链条短、品牌附加值低。山东省电解铝原料基本在省内消化，但是产品大部分集中在铝锭、铝棒等初级坯料，铝加工产业链条短，粗加工产品比重大，精深加工产品和终端消费产品少，产品附加值低。从我们调研了解的103家铝加工企业看，从一吨铝原料到终端产品，附加值5000元以上的占35.9%，1万元以上的占14.6%，附加值最低的仅为100多元/吨，而最高的可达5.5万元/吨。山东省钢铁高端产品占比较低，合金钢约占34%，比全国主要钢铁企业低12个百分点。山东省轮胎企业与国际知名轮胎品牌相比，在自主创新能力、产品性能指标、品牌影响力等方面，均有较大差距，其中高端产品只有国际品牌企业同规格产品价格的50%~60%。山东省这些产业的发展层次差异巨大，也从另一个角度说明结构调整潜力巨大、大有可为。

三、推动高耗能行业转型升级考虑的几条可行路径

从国际上产业发展的趋势来看，产业必须通过提高集中度来增强市场竞争力。从我国历次产业结构调整看，转型升级必须依靠市场和政府“双手”发力。国家实施的产能置换政策，也是鼓励“上大压小”。近几年，江苏、浙江、广东等省充分发挥政的府主导作用，综合运用市场、政策、法律、标准等手段，倒逼传统产业转型升级和布局优化调整。江苏提出“四个一批”路径，“分业施策”化解传统产业过剩产能；浙江制定了产业结构调整能效指南，进一步发挥能效标准对淘汰落后产能、推动绿色低碳发展的基础支持作用；广东省在项目布局、财政资金、政策扶持等方面，高水平推动区域协调发展。综合以上情况，立足山东省实际，我们认为针对钢铁、焦化、地炼、轮胎、电解铝、化肥、氯碱等7个行业，应围绕产业发展质量和效益这一核心目标，采取不同的升级路径，分四种情况进行调整，着力提高集中度、提升竞争力。

（一）以大调整、大转移和大布局的办法解决钢铁、炼化产业问题

山东省钢铁、炼化产业不对标国际一流，不解决布局散、规模小的问题，就解决不了效益低、污染重、能耗高的问题。为此建议：钢铁，重点打造“两大基地、三大集团”，即沿海精品钢基地、莱芜内陆钢铁基地和山东钢铁集团、日照特钢集团、山东不锈钢集团。力争用3~5年时间，将7个环保通道城市的10家企业和胶济铁路沿线的3家企业，逐步转移到沿海，预计通道城市能够减排二氧化硫5.4万吨，氮氧化物4.8万吨。调整后，山东省钢铁总产能仍保持在8000万吨左右，其中，山钢集团4000万吨，日钢2500万吨，石横高端建筑钢500万吨，青岛特种钢500万吨，临沂高端不锈钢500万吨；沿海钢产能占山东省的70%左右。炼化，由山东炼化能源集团滚动整合鲁北、鲁中、鲁西南和日照临港四大聚集区产能，重点打造鲁北渤海炼化产业区，实现真正“化学反应”式的组合。第一步，力争用3~5年时间，退出地炼企业14家（3440万吨），其中位于城市人口密集区的企业3家（950万吨），300万吨以下的企业11家（2490万吨），以减量置换方式转移至鲁北渤海炼化产业区，集中建设3000万吨以上炼化一体化项目，成品油收率降至40%；第二步，力争到2025年，整合退出500万吨以下企业13家（4440万吨），在鲁北渤海炼化产业区建设2条2000万吨以上炼化一体化项目，形成全系列高端石化产业链。调整后，预计山东省34家地炼企业整合至7家以内，低端地炼产能减掉3000~4000万吨，4市减掉地炼产业，区域集中度进一步提高。钢铁和炼化产业的大调整、大转移和大布局，能够达到国际先进水平，彻底摆脱“以巨大的环境污染、安全隐患、土地消耗等为代价，赚了一点点加工费”的行业困境。

（二）以延伸产业链条的办法解决电解铝产业问题

山东省电解铝行业规模优势突出，现有产能925万吨，产量占全国的26%，并在汽车板材、飞机板材等领域实现突破，完全有基础、有条件向终端高端发展。山东省电解铝产能相对集中，95.7%的产能集中在南山、魏桥和信发3家企业。目前，山东省电解铝原料已基本实现省内消化，但仍以初加工、粗加工为主。我们认为，解决电解铝行业能耗高、效益低的根本出路是，严控新增产能，在保持现有产能基本不变的前提下，大力发展铝精深加工，提高铝产品的附加值。例如，南山铝业将原铝材料加工为汽车用板、飞机用板等高端铝材，吨铝附加值平均达到2万~5万元。要保持山东省铝产业竞争优势，必须坚持“好产业不能做差了”的原则，充分利用山东省充足的电解铝原材料资源，发挥资源话语权和规模化优势，着力推动铝加工产业向高端延伸，进一步做精做强。以南山铝业为典型示范，建设好滨州、烟台、聊城3个铝加工产业聚集区。对信发、魏桥等耗能大户，探索利用节能政策，推广铝水不凝锭直接加工的短流程生产模式，并加大新型高端铝材研发生产、铝材清洁生产和循环利用等工作力度，力争用3年左右的时间，将吨铝电耗由目前的13000千瓦时降低到12500千瓦时左右，铝精深加工率由目前的不足30%提高到50%左右，吨铝附加值平均提升30%以上，综合竞争力达到国际前沿水平。

（三）以产业政策和技术标准倒逼产能出清的办法解决轮胎、焦化产业问题

经过近年来的清理整顿，山东省现有的轮胎、焦化企业全部达到国家产业政策要求和行业标准。对这两个产业的调整提升，必须实施严于国家的产业政策，进一步提高环保、节能、安全标准，采用严格审批、严控融资、差别水电价等手段，倒逼低端产能市场出清。轮胎，山东省是轮胎生产大省，但是行业整体粗放低端。通过提高行业标准和产业政策，力争将50余家子午胎企业压减至15家左右，培育销售收入过100亿的企业5~8家，扶持玲珑、三角、双星进入世界轮胎前10位，达到为高端工程机械和中端以上乘用车配套的品牌水平。焦化，山东省共有规模以上焦化企业57家，主营业务收入1156.3亿元，仅占山东省工业的0.8%，能耗总量却占4.1%，以极高的资源环境代价换取微薄的利润。结合钢铁产业的大调整大布局，大力优化焦化产业布局，按照以钢定焦、接近资源、便利运输的原则，做好钢铁聚集区的产业配套，提升煤炭产区煤化工深加工水平，到2020年将企业压减到15家以内。

（四）以新一轮企业技术改造的办法解决化肥、氯碱产业问题

强力推广先进生产工艺，出台扶持政策引导企业技术改造，降低行业能耗水平，加快产业优化调整。化肥，年消耗煤炭1400多万吨，能耗高、效益差。下一步，鼓励企业将传统的固定床气化炉全部改为先进气化炉，计划到2020年，将未完成改造的企业全部淘汰，压减合成氨产能200万吨，维持省内化肥需求，预计每年可节约标准煤260万吨。氯碱，2017年山东省39家氯碱产业营业收入813亿元，仅占全省的0.57%，却每年消耗电量185亿度，占全省工业用电的4.46%，必须加快调整。在全行业推广膜极距或氧阴极等先进技术，对现有离子膜电解槽进行节能降耗改造，计划到2020年，将未完成改造的企业予以淘汰，预计年可节约用电15.7亿度。2017年，我们利用新一轮技术改造，在纺织印染、铸造行业探索建设了绿色智能共享工厂，在节能降耗、提质增效方面取得了很好的效果，下一步将继续在其他行业大力推广。

四、加快高耗能行业转型升级，必须进一步深化改革，抓好顶层设计和系统推进

加快高耗能行业转型升级是一项系统工程，涉及利益面广、政策性强，牵一发动全身，也是工业领域全面深化改革的“硬骨头”。山东在这方面的改革创新，既是我们应有的责任担当，也是在为全国新旧动能转换、实现高质量发展做出积极探索。推进这项改革，建议省委、省政府以供给侧结构性改革为主线，做好顶层设计，以久久为功的定力，坚持全省“一盘棋”谋划，积极争取国家政策支持，打好新旧动能转换综合试验区这张牌。同时，各有关部门、各市地也要解放思想，加大改革力度，勇于创新、多措并举、跟进配套，坚持分业施策、分步实施，做好托底工作，确保平稳推进。

（一）切实抓好顶层设计

一是要加强组织领导。这项工作涉及跨层级、跨区域、跨所有制的关系调整，要成立强有力的工作班子或协调机构，各部门、各市地、相关行业和企业群策群力、协同推进。建议省委、省政府成立高层次领导机构，建立工作机制，明确责任分工，提供有力组织保障。二是要形成改革共识。前段时间，我们深入部分行业协会和企业进行了初步调研，下一步，省里要进一步征求部门、市地、行业和企业的意见，结合具体行业和企业进行深入分析研究，进一步论证转型升级的可行性和可操作性，方案成熟一个、推进一个。三是要稳妥有序推进。要科学评估区域环境承载能力，严把区域、企业的能耗关和排放关，计算能耗排放容量，探索形成、逐步完善产能置换指标、碳排放权、用能权、排污权交易机制，合理配置资源要素。四是要尽快行动。率先对形势紧迫、潜力巨大、改造提升后效果显著的行业进行调整。据了解，浙江、江苏、河北、湖南、湖北都在加快推进高耗能行业的整合重组力度，大连恒力石化2000万吨/年炼化一体项目将于2018年10月投产，舟山也有2000万吨的产能最早2018年底投产，另外近亿吨产能也将逐渐在5年内落地，山东地炼将受到“南北夹击”。可以预见，山东省钢铁、地炼行业如不尽快调整，将会遭遇更严峻的挑战，进而演化为生存问题、社会稳定问题。

（二）积极争取国家综合试验区改革创新政策

抓住建设新旧动能转换综试区机遇，从降能耗、减排放、去产能、去杠杆、调结构、增效益等角度，积极争取国家更多、更具体的改革创新政策支持。例如，地炼行业以“用产能换项目”的创新思路，主动减掉3000万~4000万吨原油加工能力，争取国家在新上乙烯项目、原油指标随迁使用、土地环境等指标增减挂钩、企业兼并重组等方面给予综试区改革政策支持，推动大的石化项目有所突破，加快炼化一体化落地实施，从源头上解决山东省缺少化工原料的问题。再如，临沂临港区域可以借助海外镍矿资源、具备镍铁冶炼基础，以及上游镍电一体、下游热轧冷轧配套、市场广阔等优势，争取国家产能配置政策支持，在临沂重组建设500万吨左右的现代高端不锈钢基地。

（三）用好产能置换政策

目前，国家产能置换的政策体系相对完备，产能置换的市场条件已基本成熟。山东省前两年在产能置换方面进行了积极探索，取得了初步效果，具备了一定基础。同时，随着环保、安全、能耗等政策持续加严，很多中小钢铁企业为了自保，也有意愿通过产能置换、参股等形式，与大企业开展兼并重组。例如，我们可以利用这项政策，把沿海地区1500的高炉淘汰掉，置换为3500~4500的高炉。此外，2017年以来高耗能行业市场形势回暖明显，行业效益普遍较好，产能指标的市场价格也水涨船高，兼并重组后的企业会有一个较有利的市场条件，可以帮助企业尽快产生效益，这些都为整个产能置换打下了良好的基础。建议省委、省政府抓住国家政策契机，研究出台配套鼓励政策，进一步加快产能整合、优化调整。

（四）完善改革政策和标准倒逼机制

在高质量发展的大背景下，各类约束性指标日益加严，这既是必要，也是必然。建议山东省适当主动加压，在发挥市场配置资源的决定性作用的同时，充分发挥政府的作用，进行必要的调控引导。一要持续加大倒逼力度。对高耗能行业制定高于国家标准的产业政策，设置更加严格的行业准入门槛，大幅提高安全环保、技术质量、能耗水耗等规范标准，为新旧动能转换重大项目腾出更多的空间和容量。例如，对化肥、氯碱行业，提出产品煤耗和电耗阶梯式加严标准，倒逼低端末位产能加速退出，促进经济增长方式从粗放到集约，实现产业的提质增效。二要建立精准的企业分类综合评价体系。学习浙江省“亩均论英雄”做法，配套实施差别化的用电、用水、排污、信贷等政策，倒逼企业向产业链高端延伸，加快转型升级步伐。例如，对钢铁、地炼、电解铝行业，按照每吨终端产品与初始产品的附加值增长倍数进行评价排序，对排名前列的企业进行奖补，对排名末端的进行整改乃至市场出清。

（五）加大财税金融土地等配套支持

一是充分发挥财政资金的引导作用。新旧动能转换中旧动能退出的空档期，需要新动能的补位。要坚持“出旧入新”“一出一进”的原则，解决好跨市地的利益分配问题，对产业结构调整较大的市县，可以根据往年财政收支情况，由省里给予一定补贴，或者配套实施“工业飞地”、财税分成的政策；对钢铁、炼化产业出清的市县，可以结合新旧动能转换重大工程实施，对新上项目给予政策支持；对资产交易的企业，实行所得税、增值税、土地增值税、营业税、印花税优惠。二是实施差别化的信贷政策。对列入布局调整的7个行业，分类施策、区别对待，由省里协调金融机构给予配套支持金融政策。对于贷款较多、担保复杂的行业和区域，早介入、早动手，严控金融风险，同时结合产业调整布局，加快对僵尸企业的市场出清。三是用好搬迁企业的土地。鼓励“退二进三”，盘活搬迁后的厂房、土地，通过资产处置、土地出让解决职工问题。对于炼化、焦化行业，因污染等原因不能立即使用的土地，可以使用新旧动能转换基金，结合政府收储、银行抵押等形式，提高土地资源利用效率。

（六）牢固树立底线思维

这项工作如果实施起来，动作会比较大，可能会给个别县市区和企业带来较大影响，必须预先周密考虑，做好托底工作，有效防范各类风险。一是严控风险点，特别是金融风险。从目前了解的情况看，有的企业存在担保链等债务问题，这需要全面摸排风险点，提前做好风险防控。二是保就业、保民生。这次调整，初步统计钢铁涉及职工3.5万人，炼化1.4万人，焦化、轮胎近万人，其他行业也在统计当中，应统筹做好职工安置和再就业工作，确保社会稳定。三要保市场、保供应、保运行。如果对通道城市的钢铁企业进行集中调整，则短期内可能会导致鲁西北地区钢材价格波动，可以探索在德州等市建设钢贸物流市场，保障供应、平稳价格。四要进一步压实市地责任。建立考核机制，督促各地强化担当、履职意识，做好基础保障，坚守民生、安全、环保、稳定底线，确保社会的和谐稳定。

（调研组：汲斌昌、李莎、王晓、王庆、庞松涛、贺强、孙朋、王克华、甄绪峰）