第十五条 【监察对象范围】

监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（三）国有企业管理人员；

（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（六）其他依法履行公职的人员。

【理解与适用】

本条是关于监察对象范围的规定。

根据本条的规定，纳入国家监察对象范围的包括以下六类：

一、公务员和参照公务员管理的人员

（一）公务员

根据本条第一项规定，中国共产党的机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，属于国家监察的对象范围。

第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过、自2006年1月1日起施行的《公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。” 按照上述规定，属于公务员必须符合三个条件：一是依法履行公职，也即依法从事公务活动。公务员不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作、服务，而是为了公共利益、承担公共任务。《宪法》确定了中国共产党在国家政治生活和社会生活中的领导地位，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。因此，政党机关及其工作人员以不同方式参与对国家政治、经济和社会事务的决策及实施的活动，也是一种履行公职行为。二是纳入国家行政编制。仅以履行公职为标准，还不能对公务员的范围作出明确的界定。因为有一些在国家举办的事业单位中工作的人员，他们从事的也是公务活动，但并未纳入国家的行政编制序列，因而不能认定为公务员。公务员必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。这里的“行政编制”，是编制管理上的用语，范围远远超出行政机关的范围。三是由国家财政负担工资福利。也就是由国家为其提供工资、退休和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。财政供养人员的很大一部分，如公立学校的老师、科研院所的科研人员等，虽然由国家负担其工资福利，但不属于公务员，因为他们不具备另外两个条件。

按照《公务员法》的标准，具体而言，我国公务员包括下列八类机关的工作人员（不使用行政编制的工勤人员等除外）：

1.中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的领导成员；中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；中央和地方各级纪检机关和派出机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。

2.人民代表大会及其常务委员会机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、副秘书长、专职常委；地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长、副秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作人员；各级人大常委会专委会办事机构工作人员。

3.人民政府的工作人员。包括各级人民政府的组成人员；县级以上各级人民政府派出机关的工作人员；县级以上各级人民政府工作部门及其派出机构的工作人员；乡、镇人民政府机关的工作人员。

4.监察委员会的工作人员。包括各级监察委员会的组成人员；各级监察委员会内设机构和派出监察机构的工作人员，派出的监察专员等。

5.审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。

6.检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。

7.政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。

8.民主党派和工商联机关的工作人员。包括八个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；民主党派中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员；中华全国工商业联合会和地方各级工商联机关的工作人员。

上述八类机关中的工作人员中除工勤人员以外的人员，作为行使公共权力的公职人员，为了实现国家监察的全覆盖，理所当然需要将其纳入国家监察的对象范围。

（二）参照公务员管理的人员

《公务员法》第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”如中国证券监督管理委员会，就是参照公务员法管理的事业单位。

二、法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员

这里的法律、法规授权管理公共事务的组织，不包括前面介绍的参公管理的事业单位。《公务员法》第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”但实践中，由于历史和国情等因素，一些事业单位尽管受法律、法规授权承担着一定的公共事务管理职能，但并未纳入参公管理的范围，例如疾控中心，一些地方的农机监理机构等。这些单位尽管未被纳入参公组织的范围，但在实际上承担着公共事务管理职能，其中从事公务人员属于行使公权力的公职人员，理应属于监察的对象范围。

受委托管理公共事务的组织，一般也是事业单位。例如《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”这些单位或组织在受委托管理公共事务时，属于在功能上的公务组织，其中从事公务的人员应当纳入监察的对象范围。

三、国有企业管理人员

国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，国有企业监察工作是我国国家监察的重要组成部分。2009年7月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，明确了国有企业领导人员的廉洁从业行为规范，在滥用职权、以权谋私、侵害公共利益、职务消费和作风建设等五大方面，向领导人员明确提出了“禁令”。2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”。国有企业党组织要切实履行好主体责任，纪检机构要履行好监督责任。加强党性教育、法治教育、警示教育，引导国有企业领导人员坚定理想信念，自觉践行“三严三实”要求，正确履职行权。推动国有企业纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。加强和改进国有企业巡视工作，强化对权力运行的监督和制约。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系，严格落实反“四风”规定，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

根据《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和实践需要，作为监察对象的国有企业管理人员，首先是指国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有控股代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。除此之外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当属于国有企业管理人员的范畴，应当接受国家监察机关的监察监督。[1]

四、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员

这里的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位，主要是指事业单位。事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。在新中国成立后形成的传统中，“事业”是特指“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作，而“事业单位”则是指没有生产收入、经费由国家开支、不实行经济核算、提供非物质生产和劳务服务的公立组织，主要包括科学、教育、文化、卫生和体育等部门和单位，例如学校、医院、研究机构、演艺团体等。改革开放以来，传统的事业单位发生了很大的变化，出现了进行企业化管理的事业单位、事实上承担行政职能的事业单位等。2011年印发的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

本条第四项中的事业单位，与第一项中参公管理的事业单位以及第二项中被授权或受委托管理公共事务的事业单位相比，是更加纯粹的提供公益服务的事业单位。纳入国家监察对象范围的，限于其中从事管理工作的人员，首先是该单位及其分支机构的领导班子成员，例如公立学校的正副校长，公立医院的正副院长，科研院所的正副院长（所长），等等。除此之外，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构的中层和基层管理人员，包括管理岗六级以上职员，从事与职权相联系的管理事务的其他职员；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员，采购、基建部门人员等，也属于国家监察的对象范围。此外，临时从事与职权相联系的管理事务，包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，利用职权实施的职务违法或犯罪行为，也要接受监察机关的依法调查。[2]

五、基层群众性自治组织中从事管理的人员

基层群众性自治团体，主要是指村民委员会和居民委员会。我国《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《城市居民委员会组织法》第二条第一款规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”一方面，我国学界通说认为，基层群众性自治组织属于一种社会组织，而不属于国家政权机构的组成部分，基层群众性自治组织的实践意义主要体现为国家还权与社会、还权与民，将基层的事务放手给社会进行自主管理。但另一方面，我国的基层群众性自治组织在从事村（居）集体公务以外，还受法律、法规的授权或者基层政府的委托，承担着大量的国家公务。《村民委员会组织法》第五条第二款明确规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”《城市居民委员会组织法》第三条中规定，居民委员会要“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”

在司法实践中，对于基层群众性自治组织中的管理人员是否属于从事公务的人员，从而应以国家工作人员论，存在很大的争议。一种观点认为，国家工作人员是依法行使国家赋予的公共管理职权的人员。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会主任、副主任等村基层组织组成人员由村民直接选举产生，而不是依法任命；村委会成员不脱离生产，也不享受国家工作人员的工资福利待遇。对村委会等村基层组织人员以国家工作人员论，既与其实际享有的职权不符，也与其实际享有的待遇不相称，权利义务不对等。另一种观点认为，根据《村民委员会组织法》的规定，乡镇基层人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。从实践中的情况来看，村委会与乡镇基层人民政府之间的关系是非常密切的，村委会的很多工作需要乡镇基层人民政府的指导与支持，乡镇基层人民政府的很多工作也离不开村委会等村基层组织的支持和协助，有一些具体工作也常常委托村委会等村基层组织来开展。因此村委会等村基层组织的人员，依法协助基层人民政府开展工作或者受基层人民政府委托办理一些行政管理事项时，就属于依照法律从事公务的人员之一，应当以国家工作人员论。这一争论主要涉及对1997年《刑法》第九十三条相关规定的的理解。该条规定是：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。” 1997年《刑法》实施后，有关部门反映，实践中村委会等农村基层组织的人员利用职务上的便利，非法侵占、挪用公共财物，索取、收受他人财物的情况很多，对于这些人员实施上述行为的，应当如何处理，一些部门的意见很不统一，建议全国人大常委会就此类人员是否属于国家工作人员，实施上述行为是否构成犯罪，应当如何适用法律予以明确。2000年，全国人大常委会专门对《刑法》第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”作了立法解释，明确村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理； （二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。立法解释中也明确，村民委员会等村基层组织人员从事上述公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。这一司法解释对于本条的适用具有参考意义。

对于“基层群众性自治组织中从事管理的人员”中的“管理”，可以有两种理解。一种理解是涵盖了国家行政事务的管理和集体事务的管理，其中国家行政事务的管理，是经法律、法规授权或受行政机关委托从事的行政事务管理。这一种理解契合本项文本的通常涵义，但是将从事集体事务管理的人员纳入“行使公权力的公职人员”的范围，不符合人们对“行使公权力的公职人员”这一概念的一般理解。另一种理解是仅指国家行政事务的管理。这种理解的优势在于符合立法解释和司法实践中对群众性自治组织工作人员地位的界定。但其缺点在于限缩了文本的通常涵义，并且导致本项规定与本条第二项规定，即“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”在很大范围内重合。考虑到宪法和法律中对基层性自治组织性质和地位的规定，后一种理解更为可取。

基层群众性自治组织中从事管理的人员，首先是指村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及受委托从事行政管理的人员。此外，村党支部、村经联社、经济合作社、农工商联合企业、治保会、妇联、团支部、民兵排、村民小组和各种协会等的工作人员，如果协助政府从事行政管理工作，也应纳入国家监察的对象范围。

六、其他依法履行公职的人员

本项是兜底规定。由于实践中行使公权力的公职人员范围广泛，本条前面列举的五种情形可能无法涵盖所有的形态，为避免挂一漏万，在前面所列的五种典型形态外，规定“其他依法履行公职的人员”，也属于国家监察的对象范围。本法第一条规定，“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”，第三条规定，各级监察委员会“依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察”， 从体系解释的角度，这里“履行公职的人员”的确切含义是行使公权力、履行公职的人员。在判断本条前五项所列举范围之外的人员是否属于“依法履行公职的人员”时，应当着眼于其是否行使公权力，其行为是否有可能损害公权力与公务活动的廉洁性，以及是否与前述五种典型情形存在相似性。

另外需要指出的是，本条规定，国家监察的对象不仅包括“公职人员”，还包括“有关人员”，这主要是因为监察机关在办理监察事项的过程中，有时不可避免地会涉及虽然不是公职人员但因为各种原因与监察事项密切相关的人员，例如可能会要求相关人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料和其他必要情况。本法第六十三条规定，有关人员不按要求提供有关材料，拒绝、阻碍调查措施实施等拒不配合监察机关调查的，或者提供虚假情况，掩盖事实真相的，由其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关责令改正，依法给予处理。这里的“有关人员”，就既包括公职人员，也包括公职人员之外的其他“有关人员”。