第七条 【监察委员会机构设置】

中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。

省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。

【理解与适用】

本条是关于我国四级监察委员会机构设置的规定。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。按照公权力运行的逻辑，要有效防止公权力运行中可能出现的缺位、越位和错位问题，必须要强化对公权力的监督和制约。一方面，监督体系要做到全覆盖，避免出现监督空白和监督盲区，同时，要确保每一种监督机制的有效性和作用力能够充分彰显。习近平同志指出，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。从根本上解决这个问题，必须优化权力结构与运行机制，实行决策权、执行权、监督权适度分解与制约，形成既分工负责、相互协作又相互牵制、相互把关的权力架构。

2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，我国国家监察体制改革正式拉开序幕。我国国家监察体制改革的重要任务首先就是要解决监察体制的变革和重构问题，将原来分散化的监督力量有机整合起来，形成新的监察体制，既确保监察对象的全覆盖，又要丰富、强化反腐败的资源和能力。建立监察委员会，专司行使国家监察权，意味着我国国家权力结构发生了新的变化，国家机构设置模式从“一府两院”升级为“一府一委两院”。作为与“一府两院”并行的新型国家机构，监察机关专门行使国家监察职能，其中包括对公权力行使的执法监督和执纪监督，这种集中统一、权威高效的权力监督体制对于实现对公权力的全方位、多角度、无盲点的全面、有效监督非常重要。同时，为了强化监督的效果，目前的权力监督体系特别强调系统性监督体系的合力作用，即通过把国家监察与民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等方式贯通起来，以确保每一种监督机制均能充分发挥其治官治权之优势，同时又能够通过合力作用，切实推进国家治理体系和治理能力现代化。可见，将监察权从国家权力中独立出来，形成与立法权、司法权和行政权并行的第四种权力，这一中国特色权力运行结构之创举对于实现职权的分离与相互制衡意义重大，对于确保反腐败持续深入有效推进无疑夯实了体制保障。

宪法是治国理政的最高法律依据。宪法是确定我国国家权力结构以及国家机关设置的根本法。第十三届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》专门在国家机构一章中增设第七节“监察委员会”，为我国监察体制改革的深入开展确定了明确的宪法依据。根据《宪法》第三章，我国国家机构依次为全国人民代表大会（第一节）、中华人民共和国主席（第二节）、国务院（第三节）、中央军事委员会（第四节）、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府（第五节）、民族自治地方的自治机关（第六节）、监察委员会（第七节）、人民法院和人民检察院（第八节）。可见，我国国家机构包括中央和地方两个层面，不同类型的国家机构在中央和地方的机构设置方面具有一致性：国家层面的权力机关为全国人民代表大会，地方层面的权力机关为地方各级人民代表大会，全国人民代表大会为最高国家权力机关，在权力机关体系中处于最高法律地位；国家层面的行政机关为国务院（又称为中央人民政府），地方层面的行政机关为地方各级人民政府，国务院为最高行政机关，在行政系统内处于最高法律地位；国家层面的监察机关为国家监察委员会，地方层面的监察机关为地方各级监察委员会，国家监察委员会为最高监察机关，在监察机关体系中处于最高法律地位；国家层面的司法机关包括最高人民法院和最高人民检察院，地方层面的司法机关包括地方各级人民法院和地方各级人民检察院，最高人民法院和最高人民检察院分别在法院系统和检察院系统中处于最高法律地位。

关于监察机关、监察委员会的名称使用，监察机关与监察委员会之间的逻辑关系问题在立法过程中备受关注。对于本条的理解要注意以下几个问题：

1.与权力机关、行政机关、司法机关的名称相对应，监察机关侧重强调监察委员会的机关属性。根据《宪法》第一百二十三条，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”，我国监察体系是由中央层面的国家监察委员会和地方层面的地方各级监察委员会组成。监察委员会是监察机关的机关名称，中央层面的监察机关称之为国家监察委员会，地方各级监察委员会的名称则与其所属行政区划保持一致。

2.本条第二款有关地方各级监察委员会的设置问题。根据《宪法》，我国地方国家机构的设置，特别是国家机构的名称往往与所属行政区划保持一致。根据《宪法》第三十条有关行政区划的规定，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。可见，我国地方行政区划笼统可以划分为省级（省、自治区、直辖市）、地市级（自治州、市）、县级（自治县、县、市辖区）和乡级（乡、镇）共四级。根据该条款的规定，我国地方层面的监察委员会一共设置三个层级，分别为省级（省、自治区、直辖市）监察委员会，比如第一批监察委员会试点成立的北京市监察委员会、山西省监察委员会等；地市级（自治州、市）监察委员会，比如凉山彝族自治州监察委员会、丹东市监察委员会；县级（自治县、县、市辖区）监察委员会，比如宽甸满族自治县监察委员会、北京市朝阳区监察委员会等。根据宪法，乡镇一级只设人民代表大会和一级政府，不设立监察委员会以及人民法院和人民检察院等国家机关。根据《监察法》第十二条，为了能够对乡镇公职人员的履职行为实施监察，可以通过在乡镇派驻监察机构和监察专员的方式予以实现。

3.监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，实行一套工作机构，两个机关名称。根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》，为加强党对反腐败工作机构集中领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行执纪、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。这里的合署办公并不是简单的物理空间上的办公地点的合一，而是在体制机制上的整合和优化。因此，合署办公后的主体同时就应该具有两种属性：党的纪律检查委员会作为党内监督机关，要遵循党规，而作为国家监察机关，监察委员会要遵守国法，即纪委与监察委员会合署办公模式就意味着在履职过程中既要遵循党规又要遵守国法，把执纪和执法有效贯通起来，使依规治党和依法治国实现有机统一。

根据《监察法》，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”；共产党作为执政党，党的领导体现在政治上、思想上和组织上的领导，根据《党章》，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关”，可见，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公就意味着把党对反腐败工作集中领导的体制机制固定下来，这对于党领导下的反腐败工作实现从压倒式态势到压倒性胜利无疑夯实了体制保障。这一中国特色监察体制之创举亦是对“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”这一政治原则在权力监督领域的切实践行。