第二节　农事法的基本目标与基本原则

一、农事法的基本目标

早在20世纪70年代末，我国就提出了四个现代化的总目标，即“工业现代化、农业现代化、科学技术现代化和国防现代化”。几十年过去了，四个现代化有的接近实现、有的还有很大的差距，其中差距最大的应该就是农业的现代化问题。我国《农业法》第1条的规定表明了其立法目的：“为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，制定本法。”《农业法》第3条第2款规定：“农业和农村经济发展的基本目标是：建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制，不断解放和发展农村生产力，提高农业的整体素质和效益，确保农产品供应和质量，满足国民经济发展和人口增长、生活改善的需求，提高农民的收入和生活水平，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，缩小城乡差别和区域差别，建设富裕民主文明的社会主义新农村，逐步实现农业和农村现代化。”

可以说，农业和农村现代化是我国百年的梦想，中国梦的实现首先应该从农事开始，因为我们几千年的文明史就是一部农耕文明史，民族的现代化、人民的幸福生活离开了农业的现代化和农民的全面富裕，根本就无从谈起。因此，农事法的目标也应当始终围绕着农民生活水平的提高、农村和农业的现代化这一大的目标。其实，我国农事法的目标并不是一个抽象的概念。直观地讲，什么时候我们的乡村能够和欧美国家一样地富庶、美丽，我们的农民居住环境、生活水平达到了欧美农场主的标准，我们的农事发展和农业现代化目标就算是达到了。为此我们必须始终坚持农业作为第一产业的基础性地位，坚持可持续发展的理念，经过几十年的努力才能实现。

（一）坚持农业的基础地位不动摇

1949年以来，我们曾经走过了优先发展工业，牺牲农民利益保障城市居民利益的道路，由于片面地追求合作社、人民公社等集体经济，致使农民的生产积极性受到严重的破坏，从而酿成了历史的悲剧。在痛定思痛之后，党中央开始采取联产承包经营责任制，从而调动了亿万农民的生产积极性，可以说波澜壮阔的改革开放伟业始于农民和农村，没有当年的农村经营体制的改革，就没有我们今天的伟大成就。今天，尽管农业在国民经济中的比重不断降低，但是农业在国民经济中的基础地位作为一项国家发展战略得以较好的贯彻执行。《农业法》第3条第1段明确规定“国家把农业放在发展国民经济的首位”的目标。农业是国民经济发展、社会安定、国家自立的基础。农业的基础地位是否稳固，农村经济是否繁荣，具有极其重要的政治和社会意义。

把坚持农业的基础地位不动摇作为农事法的核心目标有着十分重要的意义。我们看到尽管在中央层面一再强调农业的基础地位，连续十几年来党的一号文件都是关于农业和农村问题，但是在许多地方党委和政府那里，农业和农村不过是开会的时候、宣传的时候强调得多，而实践中却是根本漠视的。在一些地区，为了追求工业化、吸引外来投资，甚至由政府出面强制性地禁止农民耕种土地，致使在某些东部沿海地区早在二十年前就已经看不到农田。这一点在曾经是鱼米之乡的江南地区尤甚。关键是这样的发展模式还被众多的落后地区作为先进经验学习，于是更多的良田岭地被划为建设用地，成为带动当地GDP的房地产行业发展的牺牲品。应当看到，我们今天农业的基础性地位是非常脆弱的，我们在历史上从来没有像现在这样对于粮食依赖越来越多的进口，我们的农业生产技术越来越多的受制于国外地垄断性企业，我们为获得粮食和其他农副产品高产而采取的生产手段是有着巨大的破坏性的，我们今天农业生产所造成的环境成本是巨大的，终有一天可能成为社会发展的不可承受之重。因此，把农业的健康、可持续发展作为农事法的目标，坚持加大对农业的支持力度，巩固和加强农业的基础地位，以增强农业发展的动力，对我国未来的国民经济和社会发展具有十分重要的意义。在我国进入中等发达国家行列的时刻，我们决不能忽略农业的基础地位。国外的经验也证明，越是发达国家，农业的基础越好、农民的生活水平越高。农业只能加强，不能削弱，发达的经济必须以发达的农业为基础。

在构建农事法理论体系的过程中，这一根本目标应该放到十分重要的位置，使得农事法的体系建构与整个国民经济的和谐、可持续发展相适应。

（二）建设秩序良好、山美水秀的社会主义新农村

当前我国仍处于现代化进程中，这一时期也是我国社会的转型期。计划经济向市场经济体制转变过程中，许多的社会问题、尤其是在农村社会，社会秩序失范、新旧的矛盾激化，出现了许多棘手的新情况、新问题。在城市日益繁荣，一部分城市居民已经提前实现西方中产阶级生活方式的同时，农民真苦、农村真难却是真实的存在。各种民愤、民怨得不到平息，于是，农村群体事件不断发生，社会动荡不安。党中央、国务院依据社会形势、加强了对“三农”问题的重视，提出了全面建设小康社会，建设社会主义新农村等各种战略措施，无论从政策上，还是物质上，都给予农村社会莫大的支持。但是，建构良好的农村社会秩序不是一朝一夕的事，必须经过长期的社会调整与协调。

确保农村社会稳定需要加强法治。当前，农村治安形势严峻，严重影响农民安居乐业，必须依法整治农村社会秩序，加强社会治安综合治理，为农村的改革发展创造良好的社会环境。据有关部门统计，目前群众在来信和上访中提出的问题，70％左右都与法律有关。显然，解决新时期农村的社会问题和社会矛盾，既需要运用行政的、经济的和思想教育的手段，更需要运用法律的手段。农村社会秩序是农村问题很重要的一个方面，它关乎农村社会的现代化进程，关乎农村社会的和谐稳定，关乎全面建设小康社会能否成功。而农村社会秩序和谐的实现，可以通过国家宏观调控、村庄内生秩序利用法制观念实现，但是最为重要的实现方式还应该是法律手段。现代农村社会生活中，法律在维持农村社会秩序和谐的功能上主要表现在三个方面：第一，它起到一个“安全阀”的作用，比如农村社会生活中存在的一些冲突现象，引发的一些农村社会问题，此时就需要运用法律手段来预警和控制事态恶性发展，维护农村社会秩序和谐稳定；第二，通过法律手段来控制村民的越轨行为，如今农村出现的青少年犯罪、道德败坏、腐败等社会问题，亟须利用法律武器来遏制其蔓延，维持农村社会秩序稳定；第三，通过法律手段来维护村民的利益。因此，农事法在我国农村社会秩序的形成与重塑过程中，能够扮演十分重要的角色。在法学理论和立法层面将农事法作为一个统一、有效的整体进行考量，对于克服当前我国农村问题上的短视行为有着非凡的意义。

进入21世纪以来，以牺牲环境为代价的发展模式逐渐暴露出可怕的后果，今天人类赖以生存最基本的元素：空气、水、土壤，在我国都已经遭受严重的污染，在这种情况下所谓的GDP已经变得苍白无力，因为我们为此付出的代价过大，以至于需要后世几代人进行偿债。因此，越来越多的有识之士开始批评这样的发展模式，可持续发展的理念逐渐得到人们的认可。1987年由世界环境及发展委员会所发表的布伦特兰报告书指出：可持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展与环境保护既有联系，又不等同。环境保护是可持续发展的重要方面。可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。发展是可持续发展的前提；人是可持续发展的中心体；可持续长久的发展才是真正的发展。

其实简单的一句话就是：我们在经济发展的过程中，是否保存了祖先留给我们的秀美山川，我们将把一个怎样的自然生态留给我们的下一代？曾几何时，这样的问题在许多地方领导那里是一个十分可笑的问题，他们的理由是农民连肚子都填不饱，你让他不要破坏环境岂不是痴人说梦？是的，我们曾经因为农业和农村政策的失误，造成了农事的凋敝、农民生活的困顿，如果当时在不得已的情况采取了掠夺性的发展路径，今天当我们已经具备足够的综合国力恢复我们的秀美山川时，我们还有什么理由对广大农村地区的生态问题置之不理呢？

1991年，在荷兰召开的农业与环境会议上，联合国粮农组织确定了实现农业可持续发展的三个战略目标：一是要积极增加粮食生产；二是要促进农村综合发展，增加农民收入，消除农村贫困状况；三是要合理利用、保护与改善自然资源，保护生态环境。所以可持续农业的本质是生产持续性、经济持续性与生态持续性三者的有机统一。在我国，除《农业法》外，《土地管理法》、《环境保护法》、《基本农田保护条例》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等一系列法律都体现了农业发展必须与农业资源与生态保护相结合的可持续发展观。

二、农事法的基本原则

立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映。立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法的内在精神品格之所在。立法总是时代的反映，作为立法的内在精神品格的立法原则，总要随着时代的发展变迁而发展。每一大的历史时代，甚至每一历史时期的不同阶级，都会有相应的立法原则。

农事法的立法基本原则是一种客观存在。任何立法都是自觉不自觉地在一定的思想指导下，按照一定的立法原则进行的，农事立法也不例外。农事立法除遵循法治原则、民主原则和科学原则这三个立法总的基本原则之外，还有自身特殊的立法基本原则：

（一）保障农业基础地位原则

我国《农业法》第1条规定：为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，制定本法。第3条第1款规定：国家把农业放在发展国民经济的首位。

许多发达国家始终将农业置于优先发展地位。十分重视农业基础地位的立法，目前已建成较为完善的以农业基本法为核心、以农业部门法为支柱、以农业特别法为补充的农业法律体系。形成了数量庞大的农业法律群，渗透到农业各个领域，为农业基础地位提供了法制保障。首先，农业基本法主要涉及农业基础地位保障的基本权利义务关系，美国、日本和欧盟各国大都制定有农业法、农业基本法、联邦农业完善与改革法、农业调整法等农业大法，严格按照法律程序来指导农业发展；其次，农业部门法主要涉及广义的农业，即农业生产的各个部门，具体包括种植业、林业、畜牧业、渔业等；最后，农业特别法主要涉及农产品价格支持与土地调整。农业基础设施建设、发展信贷服务、农产品质量安全、农业合作经营、农作物保险、农业技术推广、农产品流通与加工等方面。一些国家尤其是大国，为了使农业基本法得到具体贯彻，与之相配套又制定一系列的具体法律法规，如土地法、水利资源开发促进法、农业投资法、农业信贷法农业合作法等。日本就有200多部专门农业法律。美国有100多部专门农业法律，这些充分体现了国家对农业基础地位法制保障的重视。

农业的基础地位是农业在整个国民经济以及国家政治、社会稳定中所处的根本位置或者说发展起点。完善我国农业基础地位立法保障是一个长期的系统工程，需要适时修改、完善、制定相关法律法规。目前最需要制定的是农业投入法、农村财政转移支付法、农业补贴法和农民权益保护法。

（二）可持续发展原则

可持续发展原则是经济迅速发展，环境与资源、环境矛盾不断加深的背景下提出来的。具体含义是：经济的发展既要满足当代人的需求，又不损害后代人利益的发展。可持续发展是立足我国国情，切实解决“三农”问题的必然选择。农村法治作为农村经济发展的重要支撑，当然也要遵守这个原则，把这个观念应用于法治的各个环节。立法、执法、司法、法律监督都要遵从可持续发展原则。并在这个原则的指导下，全面审查农村法治建设的相关制度，通过相关法律法规的创制、修改、废止等活动，把可持续发展的理念制度化、法律化，把可持续发展原则真正地内化为人们的行为。

坚持可持续发展原则要求我们要在农业和农村社会的发展中，要以科学发展观为指导，破除GDP至上，片面追求经济发展速度的观念，逐步树立青山绿水就是金山财源的观念，促进农业的持续、稳定、协调发展。这一原则具体体现在：我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”《农业法》确立了保护和改善生态环境的目标，并对土地资源的利用和保护作了规定。《农业法》第59条明确了各级人民政府在预防和治理水土流失、土地沙化方面的责任。

在农业发展中，要与国民经济其他产业和社会事业的发展相协调，防止农业的大起大落，徘徊不前和比例失调。如前所述，农业产业具有特殊性，这种特殊性要求国家对农业采取支持和保护政策。我国农业发展的实践表明：当国家重视对农业的保护，加上风调雨顺的自然条件，农业就会有较大的发展，而一旦农业获得大丰收后，有关方面对农业的重视程度就会下降，投资就会较多地流向非农产业，从而使农业发展出现大的跌落，甚至徘徊不前，农业与工业比例严重失调。因此，把坚持可持续发展，促进农业的持续、稳定、协调发展确认为农事法的基本原则，对于用法律手段保障国家对“三农”领域政策的稳定性，促进我国国民经济的健康发展具有重要意义。针对农村的改革与发展历程，我国已经建立起了有关农业、农村和农民问题的较为完整的政策体系，旨在保障农民经济利益和政治权利的农村政策和法规体系正在逐步完善。但与农业及农村相关的一些法律法规还滞后于农业农村形势的发展，存在一些不完备之处；影响农业农村可持续发展的体制机制障碍还相当突出，构建城乡经济社会一体化的新格局任重道远。为此，必须进一步深化改革。

农事的可持续包括农业经济、农业生态、农民自身及农村社会的可持续发展四个方面，这四个方面是相互依存、互为条件的，其中，农业经济发展是生态发展和社会发展的先导，农业生态的保护和改善是农业经济可持续发展和农业社会持续发展的前提，而农业社会的进步与发展反过来又将促进农业经济的发展和农业生态保护的改善，因为社会发展可以为农业经济提供优质的劳动力资源与管理资源，而社会的进步本身也包括了生态环境的改善，忽视其中任何一方面的发展都会影响到其他两个方面的持续发展。最后，农民自身也在前三个方面的发展中得以发展，农民自身的发展也是前三个方面发展的出发点与归宿。无论农业经济、农业生态还是农村社会的发展，如果忽视了农民的正当利益实现与权利保护，无异于失去了可持续发展的基本目标，也有悖于以人为本的执政理念和法治国家的基本原则与基本价值。

（三）维护农民组织和农业劳动者合法权益原则

所谓农民组织主要是由农民自发建立的，或者是由农民在政府的推动和支持下组建的，但参与主体仍是农民，目标在于维护农民的政治、经济利益或实现某种社会保障功能。有学者按农民组织性质将其分为：政治性农民组织、经济性农民组织、基层自治性农民组织和社会性农民组织。各类农民组织不同之处在于其强调的组织功能，但其基本原则依然是自愿、自治、共同所有。历史上各类农民组织在各个领域都做出了很大的贡献，因此需要继续发挥其对农民增收、维权的积极作用。农民组织是农民利益实现的重要载体，不断提高和完善农民组织化程度，是国际社会的共同趋势，也是实现农业现代化不可缺少的一环。

目前国内建立的农民组织大部分是经济合作组织，自发的政治性组织在合法性上还难以存在，即使是一般的社会性组织也存在严格的限制，因而我国农民的组织化程度还很差。在广泛地对于农民组织进行讨论的学术研究中，绝大部分的文章都是关于农民合作经济组织的研究，合作经济在引导农户按照市场需求进行生产、降低交易成本、提供社会化服务等方面发挥着重要的作用。从长远来看，要真正全面地维护农民权益，需要突破意识形态的束缚，建立功能齐全的农民组织。

从立法角度上看，《农业法》第1条规定“维护农民和农业生产经营组织的合法权益”，这是农业法维护农业生产经营组织和农业劳动者合法权益原则的法律表现。农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益就是他们从事农业经济活动的利益的合法表现。农业生产经营组织和农业劳动者的利益是农业发展的动力。农业经济法把维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益作为基本原则，就是要在农业经济法的制定和实施中以保护农业生产经营组织和农业劳动者获得利益为根本出发点，使农业生产经营组织和农业劳动者不因农业是弱质产业而受到利益损害，从而实现社会公平，并有效地推动农业经济发展。运用法律手段保护农民利益是世界上各发达国家的普遍做法。如《日本农业基本法》第1条规定：增加务农人员的收入，使其生活达到其他产业人员水平，以谋求发展农业和提高务农人员的地位。《德国农业法》第1条也规定：农业人口的福利状况应与他们同等的其他职业人口的状况相应。近年来，我国通过废除农业税，不断加大对农业和农民的补贴、扶持、职业教育等政策，农民的各项权益受到了较好的保护，今后还要进一步采取立法的手段逐步把保护农民组织和农业劳动者合法权益原则贯彻到立法的一些细节中。

（四）稳定现有农村经营体制的基础上，积极探索新的经营方式和体制

我国现行的农村经营体制是一种被称为统分结合的双层经营体制。这一经营体制是指以家庭联产承包为形式的分散经营层次与集体统一经营层次的结合。

家庭联产承包责任制是以家庭作为农村集体经济的一个独立经营单位，以户的名义承包经营集体所有或国家所有由集体使用的土地等农业自然资源，完成承包任务指标，上缴国家任务和集体提留后获得利益分配和奖励的经营制度。家庭联产承包责任制为改革开放以来，尤其是20世纪80年代初我国农业经济的发展和农民收入的提高提供了一个坚实的制度保障。统计数据显示，从1978年到1984年，粮食产量增长了1亿吨，由1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨，农民的收入水平同期也增长了2.69倍（国家统计局，2006）。计量研究的结果也同样表明，从20世纪70年代末到80年代中期的这一时期里农业生产实现高速增长的最主要的原因是家庭联产承包责任制的实施。在该时期的农业总增长中，家庭联产承包责任制所做的贡献为46.89％，远远高于农产品收购价格的提高、农业生产要素价格的降低等其他因素所做的贡献。但是，从20世纪80年代中期开始，农业生产出现了停滞，最为瞩目的是农民收入的增长缓慢，甚至陷入停滞的状态；城乡收入的差距虽然在20世纪80年代中期前已有缩小的趋势，但随即反其道而行之，越拉越大，已经超过了改革开放之前的水平了。

同时，农村社会中出现了一系列的瓶颈问题，迄今未能解决，比如，家庭联产承包责任制作为一种小农生产的经营方式，其缺陷越来越明显，以家庭作为基本的生产单位，户均只有8亩左右的耕地，规模小，抗风险能力低，农业生产歉收时，收入随之下降，农业生产丰收时，却“卖粮难”，收入并不能得到提高。而家庭联产承包责任制作为一种农地制度，其弊端也是显而易见的，比如，由于农地是“按人分配”而不是“按劳分配”的，公平优先于效率，因而就出现农地细碎化的现象，这必然产生了规模不经济；同时，为了保证农地的平均分配，要随着每户人口的增减而进行调整，从而产生了产权的不确定性，因此，这对农民长期投资的积极性必然产生一定的负面影响。

由于中国人口众多，全民社会保障体系的建设需要一个长期的过程；同时，城市化和二三产业的发展吸纳更多的农村剩余人口的过程也是艰巨和漫长的，因此，中国农地制度发生根本性的变革需要一个长期及渐进的历程，在此之前，更多强调的是公平性而不是效率的提高，农地对于农民生产和生活保障性的功能也远远高出其生产性的功能。所以从农地制度这一角度出发，变更家庭联产承包责任制在现在以及可以预期的将来并不具有可操作性。因此，改革的具体方向应该从家庭联产承包责任制作为一种经营方式的角度入手，变更这一以家庭为墓本生产单位，分散的小农的生产和经营方式，农户之间开展合作化运动，在农业生产及经营活动中分工协作，从而可以取得规模效益。

双层经营体制中的统一经营就是集体经济组织对家庭承包的土地等自然资源或设施拥有所有权，凡一家一户办不了或办不好的生产经营项目，农田水利基本建设，大中型农机具以及抽水、植保、良种等由集体统一经营、统一管理使用。坚持这一原则，就要在坚持土地等基本生产资料公有制的基础上，把家庭的分散经营结合起来。一方面，农户家庭按照承包合同自主经营，成为享有独立土地承包权、生产自主权和经营收益权的独立的市场主体；另一方面，集体在保有对土地等基本农业生产资料和设施的所有权的前提下，统一管理集体资产，协调各方面利益关系，组织生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，解决一家一户难以解决的困难。这种统分结合的双层经营机制是我国农村经济的一项基本制度。鉴于我国农村土地的集体所有权性质，双层经营体制在我国还将长期存在下去。

（五）科教兴农和政府财政扶持原则

农事立法要顺应我国农业基础性“弱质性”、市场发育滞后性及准公共产品的特点，进一步加大保护支持力度。农业是衣食之源，是国民经济的基础产业；农业受自然和市场双重风险影响，社会平均利润率低，是弱质产业；同时，农业在市场经济中又是不成熟的产业，所谓不成熟，是指市场发育不成熟，市场主体发育也不成熟，分散的小生产与大市场始终是一对矛盾。国外的经验证明：市场经济发育越充分，现代化程度越高，对农业的支持保护力度越大，变化的只是支持保护的方式，而不是要不要支持保护。现在一提加强对农业的支持保护，就有观点认为会扭曲市场经济，这是误解农事立法。要适应农业基础性“弱质性”市场经济滞后性和农业准公共产品性质的特点，切实加强对农业的支持和保护，建立农业投入的稳定增长机制，充分利用财政“税收”信贷和保险支持等手段，增强农业农村经济发展的活力。

除了强化科教兴农，我国还要拿出真金白银，不断加强财政支农的力度。我国农业的发展特点在于人均占有资源短缺，不可能再单纯依靠资源的投入扩大再生产，而必须主要依靠科技进步，走内涵扩大再生产的路子。即由传统农业向现代农业、由粗放经营向集约经营转变，这就必然要求通过科技进步大幅度提高劳动生产率。《农业法》把国家依靠科技进步和发展教育振兴农村经济作为农业法的基本原则，并在第6章规定了农业科技与农业教育。《农业法》公布的同时，全国人大常委会还制定颁布了《农业技术推广法》。这些立法对于保障科教兴农战略方针的实现具有重要意义。在立法过程中，要进一步规范扶贫项目管理和扶贫资金使用，提高扶贫项目和扶贫资金的规范化管理水平，建立严格的监督管理制度，提高扶贫资金使用效率。此外，对扶贫开发规划编制实施扶贫部门职责等都需要做出规范。

农事立法还应把国家发展水利事业和农用工业为农业生产的稳定增长提供物质保障确认为重要的原则，并在有关条文中作了具体规定。如《农业法》第19条规定：各级人民政府和农业生产经营组织应当加强农田水利设施建设，建立健全农田水利设施的管理制度，节约用水，发展节水型农业，严格依法控制非农业建设占用灌溉水源，禁止任何组织和个人非法占用或者毁损农田水利设施。第43条规定：国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农业生产资料的生产和贸易，为农业生产稳定增长提供物质保障。国家采取宏观调控措施，使化肥、农药、农用薄膜、农业机械和农用柴油等主要农业生产资料和农产品之间保持合理的比价。