第一节　农事法的概念与调整对象

一、农事法的概念

在日常生活中，一提到“农”字，人们很快便把它和种地耕作联系在一起，而农民便是祖祖辈辈在土地里“刨食”的从事种植业的劳作者。所谓的农事则存在着狭义与广义两种理解。广义上的农事不仅包括种植业，还包括养殖业、畜牧业、渔业、林业和农村水利等，我们平常所理解的农事基本上是一种广义的层面，并没有严格地把种植业之外的涉农产业排除在农业的范围之外，而牧民、渔民和林区的居民也常常与从事种植业的农民处于同样的社会地位和权利义务关系。

狭义的农事法是指国家立法机关通过立法程序颁布和制定的，专门对农业经济和农村社会的目标、原则和基本制度等根本性、全局性的内容进行全面集中规定的规范性文件。1993年通过的《农业法》，多年来在我国享有农业基本法的地位。该法对农业的目标、原则和基本农业制度作了全面的规定，属于法典意义的农业法。尽管该法对农业发展的基本目标和对策措施，农业生产经营体制、农产品流通、农业投入、农业科技与教育、农业资源与环境保护的重大问题及其法律责任等作了全面的规定，但是由于该法所规定的农业主要是以种植业为核心的狭义上的农业，对于种植业之外的众多涉农领域，以及对于农民基本权益和农村社会公共事务并所涉及的内容极少，因而农业法的出台并不能实现农事法的基本法功能。

毋庸置疑，本书摒弃从前的农业法概念而改采用农事法的概念，就已经表明对农业的理解是广义上的理解。因为所谓“农事”就是与“农”相关的事，显然种植业、养殖业、畜牧业、渔业、林业、农村水利、农村科教文化、农民权益以及农业历史文化、传统的乡村生活环境、方式等问题均与农相关。农事法便是在最广意义对于涉农法律理论和问题的概括。目前为止，我们找不到一个词汇比“农事”更精练、更准确地概括“三农”问题和涉农概念。

从概念上分析，农事法是指人们在从事种植业、养殖业、畜牧业活动过程中所发生的特定的人与自然、人与人之间所形成的经济关系、生态关系和社会关系的法律规范体系。农事法不是指某一部涉农的法律，也不是指某几部和农关系密切的立法，而是一个范围极广、内容丰富的法律体系。它不仅包括农业经济法、农业生态法、农业社会法以及农村社会组织法等具体的立法，而且也包括一个国家对于与农相关的经济和社会问题的基本立法理论和一整套管理的方法。随着社会的发展，农事法领域所关注的法律问题和立法的需求也在不断地发生变化。如我国长期以来坚持以粮为纲，整个农业的重点就是如何解决国民的吃饭问题，在这种思想指导下，我国对林地、草原进行毁灭性的开发，在农作物种植中不计后果地使用化肥和农药，致使我国的土壤和自然资源受到了极大的破坏。另外，为提高粮食和农作物产量，大力采用转基因技术，使我国在满足粮食安全的同时，也面临着新的健康安全危害。今天，人们的关注点已经从原来的注重产量，转向了生态安全和自然环境的改善，在这种情况下，整个农事法的理论和立法均出现了很大的变化。

因此，农事法概念的提出具有里程碑意义，它的出现将根本改变我国从前对于农事领域的立法调整方式条块分割、零碎化的局面，真正把“三农”问题作为一个统一的有机整体看待，克服以往我国对于涉农法律问题头疼医头、脚疼医脚的被动调控方式，使得国家对于涉农和广大农村问题的立法、司法和行政真正能够在一个系统而完整的理论体系指导下开展。同时，也积极适应目前我国“三农”问题出现的新形势、新常态，把传统的农业、农村问题与当下新出现的快速城镇化、农业生态环境污染、农业新技术的推广等统筹研究、考量，处理好“三农”问题与城乡发展及东西部差异中的均衡布局，进而实现“三农”领域的立法、司法与我国经济社会发展有机协调。

就农事法所包含的具体法律制度而言，由于其范围的广泛性所决定。农事法覆盖了比较多的立法内容，不但包括最高权力机关颁布的涉农立法，如宪法中调整农业的有关法律规范（《宪法》第8条、第10条的规定）。宪法对农业的有关规定构成狭义的“农业宪法”内容，它具有最高的法律效力，其他的法律法规不得与之抵触；更包括了《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《乡镇企业法》、《农民专业合作社法》、《种子法》、《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》、《水土保持法》、《环境保护法》、《草原法》、《森林法》等基本农事法律；还包括了《基本农田保护条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《耕地占用税暂行条例》、《农村五保供养工作条例》、《林木和林地权属登记管理办法》、《农业机械安全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农药管理条例》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等由国家行政机关制定和颁布的规范农业经济主体行为和调控农业经济活动以及调整农业生态、农业社会关系的行政法规。另外，各省级人大和政府制定了数量庞大的涉农地方法规和政府规章等规范性文件，也成为农事法的重要组成部分。同时，在众多的民商事法律中与农事相关的法律、法规，如《民法通则》、《物权法》、《公司法》、《合同法》、《劳动法》、《行政许可法》、《民事诉讼法》等，都是农事法研究中不可忽略的内容，这些内容在以往并没有通过农事法这一主线去分析、归纳，都需要在今后的学术研究中进一步地深入研究。

二、农事法所调整的法律关系

法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。法律关系不同于法律规范调整或保护的社会关系本身。社会关系是一个庞大的体系，其中有些领域是法律所调整的（如政治关系、经济关系、行政管理关系等），也有些是不属于法律调整或法律不宜调整的（如友谊关系、爱情关系、政党社团的内部关系），还有些是法律所保护的对象，这些被保护的社会关系不属于法律关系本身（如刑法所保护的关系不等于刑事法律关系）。即使那些受法律法规调整的社会关系，也并不能完全视为法律关系。例如，民事关系（财产关系和身份关系）也只有经过民法的调整（即立法、执法和守法的运行机制）之后，才具有了法律的性质，成为一类法律关系（民事法律关系）。在传统法学理论上，法律部门划分的最基本的标志是法律规范所调整的对象，至今我们仍然主要坚持以社会关系作为划分法律部门的基本标准。但是当前社会经济关系已经成为一个具有多元化、立体化、复杂化、不可分割的有机整体，呈现出一个法律部门不一定就只调整一种社会关系，一种社会关系也不一定就只能由一个法律部门来调整，即一个法律部门也可能调整有着内在统一联系的两种或两种以上的社会关系或一种社会关系也可能由两个或两个以上的法律部门从不同角度、不同层次进行调整。

从本书所采纳的农事法概念而言，这一概念的提出即标志着一种混合型、跨部门法的社会关系的形成与认可。农事法的调整对象是一个具有多元化、立体化和复杂化特点的不可分割的有机整体，则农事法的调整对象是与“三农”问题紧密相关，横跨民法、商法、经济法、行政法、刑法和社会法，以特定的农业、农民与农村经济社会关系为调整对象，因而当前传统法律部门和学科均无法有效地调整农事法的社会关系，面对农事法领域的法律关系，我们除了需要综合运用民法、行政法、经济法等法律部门的知识和方法之外，更需建立起一套相对独立的知识体系，以农为本、兼收并蓄，在借鉴和熟练运用传统法律部门方法的同时，在一个全新的学科平台上，实现农事法的学科构建和理论创新。

毋庸置疑，农事法调整对象的特定农业和农村经济关系及相关的社会关系仍然没有游离在传统的公法和私法社会关系之外，因而公法与私法的划分仍是分析农事法调整社会关系的有力工具。

作为我国农业的基本法，《农业法》在性质上主要是一部农业行政法，我们可以从该法的条文中看出该法主要规定的是农业主管部门的职权和义务，如该法第9条规定：各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。国务院农业行政主管部门主管全国农业和农村经济发展工作，国务院林业行政主管部门和其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的农业和农村经济发展工作。县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。因而依照农业法所形成的社会关系，大部分都属于公法行政的行政法律关系。

实践中，属于行政法律关系的情况非常多，如通过核发兽药生产许可证、兽药经营许可证、植物检疫证书、兽医卫生合格证、种子生产许可证、种子经营许可证、拖拉机驾驶证等形成这类关系，还可以通过进口饲料许可、农药登记许可等发生这类关系，等等；涉农问题如此重要，因而国家行政机关大多对于农事实施严格的管理，实践中财政、银行、审计、统计、会计、海关、税务、物价、工商行政管理等依照农业经济法律法规对农业和农村经济活动进行监督检查。凡是以国家名义对农业和农村经济进行的组织和管理活动，其本质均属于公法上的行政法律关系，在这一类型的法律关系中行政机关作为管理者拥有一定的权力，而农业组织和农民作为被管理者处于被动的地位，因而这一公法关系中主体间的地位是不平等的，管理者的一方享有较多的权力，而被管理者一方承担更多的义务。当然，这并不是说管理者一方就可以任意地、不受约束地行使其权力，而按照行政法的核心理念，管理者更应该严格按照法律所规定的权限和程序合法地行使权力。而农业组织和农民在面对行政机关时也不是一味地忍让、服从，当其权利受到不恰当的干预时，可以通过农事法的基本精神和立法规定，积极地主张其权利。

在农事法的若干立法文本中，也存在着大量的私法性质的民事法律关系。民事法律关系的本质是主体的平等性，讲求主体间的意思自治。农民属于具有较高独立性和自由度的个体，与其他职业群体相比，拥有更为自由的行为约束空间。因为他（她）既不是拿国家俸禄的公务人员和事业单位人员，也不是通过劳动合同关系建立劳动关系的企业职工，虽然按照我国法定的习惯，农民一般拥有承包经营户的身份，但是这一身份是其作为农村居民的当然权利，任何单位、组织和个人都不能非法剥夺这一权利。因而我们看到凡是涉及农民自身经济利益的权利大都属于农民个人意思自治的范畴，农民在行使个人财产权的过程中，一般均实行自愿、公平、互利、协商的民法原则，农民对其权利的处分一般实行等价有偿的原则，如农民集体土地所有权关系、农村土地承包关系、土地租赁关系、土地承包经营权抵押关系、土地承包经营权入股关系、宅基地使用权流转关系、农村集体建设用地使用权流转关系等，都要充分尊重农民的个人愿望。

农村中的经济组织在从事经济行为的过程中，也应遵循主体平等和意思自治的私法原则，但是由于我国农村社会体制还存在着诸多问题，因而这方面的实践还存在非法的状况。比如乡镇党委政府对村民自治组织的不当干预、村支部对村民经济事务的不当干预、村民对集体事务民主决策机制的缺失以及农民经济组织法人决策机制的失效等问题，导致我国农事法领域的私法秩序难以有效形成。

在农事法领域，大多数的法律关系都带有财产法的属性，而农民的人身权利一般都由民法、刑法、行政法等基本法所涵摄。但是在农事法领域内有一些带有人身属性的法律关系也需要引起特别的关注。如特定农民群体的权利保护问题（五保户、外嫁女等），特定地域农民的生活维持问题（水源保护区、自然保护区等）、少数民族地区农牧民的原生态文化保护及其居民的权益保障等问题。另外，近年来随着城镇化的加快，农民被迫上楼进城、被迫放弃承包地和宅基地等情况也都形成了对农民人身权利的不当干预，这些都需要在农事法的体系架构中进行通盘考量。

而随着城乡一体化的提出和我国发展理念的转变，农村社会保障关系、农业环境保护、农民自治组织的培育、农村劳动者保护、农民消费权利的保护以及农民宗教信仰等问题，都逐渐成为农村社会的热点问题，这些通常纳入社会法的领域，也应该作为农事法的一个十分重要的内容，与其他农事法的财产权利内容一起进行研究。

三、农事法基本特征

农事法作为涉农法律部门，其主要的法律特征可以概括为以下几个方面：

一是综合性强、关涉全民利益。它并不像已有的某些新兴的部门法学具有鲜明的专业性，如知识产权法主要以智慧财产为调整对象，医疗卫生法学主要以医患关系为调整对象，军事法学则以国防建设、武装力量建设、军队内部的关系、国家在战争、内乱等非常时期和涉外军事事务等方面的关系为主要调整对象，这些新兴的部门法学往往只适用于特定职业的人群，虽然也与一般民众发生特定的社会关系，但是这种社会关系的发生并不带有普遍性。而农事法却由于农业的基础性地位，往往与一般的民众都息息相关，如粮食安全问题、土壤重金属污染问题、农业水源的污染问题、转基因问题、农民的社会保障覆盖等问题，由于其关涉重大而受到广泛的社会关注。

二是公法与私法的兼容性与模糊性。农事法以调整农业经济以及与之紧密联系的农业生态和农村社会关系为对象，农民及农村经济组织在农业经济活动中与其他市场主体发生的关系属于民事或商事关系，由民商法调整，属私法领域；农业和农村经济活动中的行政管理关系由行政法调整，属公法领域。而农业劳动与农村社会保障法则属于被称为“第三法域”的社会法范畴，同样具有公法与私法两种特性。因此，农事法很难简单地概括为公法或者私法，也不能总结为社会法。这正是因为它所包含的内容非常地庞杂，涉及的利益比较根本而造成的。

三是制定法和习惯法的结合。在农事法领域，上千部的各级各类涉农法律、法规洋洋大观，这些法律以国家意志的形式出现，具有高度的权威和普遍的约束力，以制定法的特点形成了与农业道德、习俗、传统以及农业自律规范等其他手段的区别。但是，农事法以农民为主要规范主体的特点也决定了习惯法的存在空间。传统的农村村民在乡村活动的空间，是一个具有自然性质的熟人社会，他们首先隶属于特定的家族和宗族，在既定的血缘和地缘关系中生活。农村习惯法大多采团体主义，以属人主义为原则，农村社会公共秩序的维护有着严格的内外之别，不同的主体、内部人与外部人之间在权利、义务方面存在明显差异，这与以属地主义原则为基础的国家制定法存在矛盾。几乎所有的乡规民约都严格规定村内和村外成员的区别，外来人口即使是短期的，也需要办理登记。农村习惯法对这种区别的重视，在于不同的人享受的待遇（权利）或义务有异，村民需要进入某一个具体的管理单位，以便明确利益分享、受到保护、接受管理的范围。[1]

四是调整方法的多样性。农事法在调整方法上，兼采公法与私法以及刑法的调整方法，具有自身的特点。在经济法与行政法方面，政府可以通过公共投资、农产品补贴、关税以及具体的行政行为等手段对农业经济进行宏观调控和直接干预。在私法方面，政府可以通过对重要农产品的收购调节农业经济。在刑法方面，国家可以通过追究农业经济犯罪刑事责任的方式来确保农业法的实施。