21　将集体经济组织的土地确权给他人使用——蓝喜娥诉忻城县新圩乡人民政府土地行政确权案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广西壮族自治区来宾市中级人民法院（2015）来行终字第7号行政判决书

2.案由：土地行政确权

3.当事人

原告（上诉人）：蓝喜娥

被告（被上诉人）：忻城县新圩乡人民政府

第三人（上诉人）：罗勤芬

【基本案情】

忻城县新圩乡人民政府于2014年6月30日作出新政处字（2014）1号处理决定认定，蓝喜娥与罗勤芬争议的地块位于蓝喜娥屋后与罗勤芬原伙房之间，附有现状勘察图。该争议地不是承包地，忻城县人民政府颁发给罗勤芬的《集体土地使用权证》标明为“空地”，忻城县土地管理局在蓝喜娥《个人建房用地申请审批表》中将争议地标为“蓝胜路”。考虑到该争议地的位置以及长期以来由罗勤芬管理使用的事实，本着方便生产生活、方便管理的原则，决定双方争议的土地归罗覃芬管理使用。原告认为被告作出的新政处字（2014）1号处理决定认定事实不清，适用法律有误，请求撤销被告作出的新政处字（2014）1号处理决定。

【案件焦点】

被告将集体经济组织的土地确权给他人使用是否合法。

【法院裁判要旨】

广西壮族自治区来宾市忻城县人民法院经审理认为：依照法律规定，我国实行土地的社会主义公有制，即土地属于国家所有和集体所有，对于集体土地所有权及使用权的确权由各级人民政府行使，被告忻城县新圩乡人民政府在处理没有权属证明的争议土地时，对争议土地纠纷进行确权是法律赋予的职权所在。但本案中，被告将争议的土地认定为集体土地，在没有取得集体经济组织认可和参加协调处理的情况下，又直接将争议的集体土地确权给第三人，证据不足，事实不清，原告申请撤销被告新政处（2014）1号处理决定，予以支持。

忻城县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》[15]第五十四条第（二）项第1点的规定，作出如下判决：

撤销被告忻城县新圩乡人民政府2014年6月30日作出的新政处（2014）1号行政处理决定。

原告蓝喜娥上诉称，1.一审法院认定事实不清。上诉人向一审法院提供的证据经质证均无异议，上诉人与蓝文荣、蓝汉仕签订的土地互换协议书可以证实换地面积是0.62亩，建房后剩余的承包地是62.2平方米，四至界限清楚；2.上诉人是岜銮第二队成员，第三人是一队成员，其无权对二队集体土地有使用权，但一审法院未确认，认定事实不清；3.一审判决适用法律不当。判决主文未判决被上诉人对此纠纷重新作出处理。请求二审法院在维持一审法院判决的基础上加判被上诉人重新作出具体行政行为。

第三人罗勤芬上诉称，其于1995年已经取得土地使用证，并附有宗地图，对其房屋周边空地有明确的使用范围，而上诉人蓝喜娥是1996年才与他人换地，后建房，双方土地之间的界限分割清楚，被上诉人新圩乡人民政府的处理是正确的，请求维持一审法院的判决。

广西壮族自治区来宾市中级人民法院经审理认为：被上诉人忻城县新圩乡人民政府具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。被上诉人忻城县新圩乡人民政府在本案处理过程中存在事实不清的问题，即处理决定没有对争议土地的面积进行确认，且对不同集体经济组织成员之间的土地争议的处理，没有通知相关集体经济组织参与协调处理，一审法院判决撤销被上诉人忻城县新圩乡人民政府所作出的新政处（2014）1号行政处理决定正确。一审法院没有判决被上诉人忻城县新圩乡人民政府重新作出处理决定，并不违反法律规定，对本案纠纷的处理是被上诉人忻城县新圩乡人民政府职责范围，上诉人的上诉理由均不成立。

广西壮族自治区来宾市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》[16]第六十一条第（一）项，作出如下判决：

驳回上诉，维持原裁定。

【法官后语】

本案处理重点主要在于将集体经济组织的土地确权给他人使用是否合法。集体土地是指农民集体所有的土地，也叫做劳动群众集体所有的土地。集体土地是我国土地所有制的一种形式。我国法律已经明确规定了哪些土地属于集体土地：1.《宪法》第十条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”2.《土地管理法》第二条第一款规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”在集体土地的经营管理方面也做了明确的规定，《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可以看出，集体土地应由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，对于集体土地的使用权也应由村集体经济组织或者村民委员会根据本集体成员的实际需要进行依法分配，不应由政府直接介入调处确权。对于土地使用权的纠纷，只有土地使用权依法脱离了土地所有权人并且不违背土地所有权人的处分意愿，人民政府才能有法定职权予以调处。如果争议地的使用权还未经土地所有权人合法处分给他人使用，那么人民政府无权调处将争议地所有权确权给某一方使用，否则就违反了《物权法》的规定，侵害了集体土地所有权人的合法权益。本案争议地已查明属于村民小组集体所有，争议地的所有权还未依法从所有权人中分离出来，是否处分争议地的所有权和处分给谁使用，是村民小组有权决定，政府无权决定。政府在调处本案争议的过程中，存在超越职权的行政行为，依法应予以纠正。

编写人：广西壮族自治区来宾市忻城县人民法院　蓝鹏飞