1.1　研究背景与问题的提出

1.1.1　用地指标紧张成为我国发展的瓶颈

随着城市规模不断扩大，人口不断增长，建设用地的需求也日益增多。根据全国土地利用变更调查，到2005年底全国建设用地面积319 224平方公里。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中，到2020年新增建设用地为58 500平方公里，即到2020年全国建设用地面积要控制在372 400平方公里以内。2006—2010年，国家批准建设用地面积将近23 456平方公里。规划期前5年的新增建设用地面积已占到规划新增总量的40%左右，即2011—2020年全国新增建设用地只有35 044平方公里左右；根据《中国国土资源公报2016》，截至2015年年底，全国建设用地面积为38.59万平方公里，已超过2020年规划面积13 533平方公里。建设用地的快速增长使得耕地不断受到侵占，2010年中国耕地面积约为121.79万平方公里，比2000年减少了83 375平方公里。与此同时，人均耕地面积也在不断减少；根据世界银行的统计数据，2010年中国人均耕地面积仅为世界平均水平的40%。为了保障发展和保护耕地，2009年国土资源部（2018年已改为自然资源部）在全国开展了“保经济发展，保耕地红线”（简称“双保”）的行动，并于2010年正式实施“双保”工程，调整土地利用结构，提高土地集约利用水平。根据《中国国土资源公报2013》，截至2012年年底，全国耕地面积已增加到135.20万平方公里，但人均耕地面积仍较低。而且新增建设用地中，占用耕地的比例较高，2009—2016年耕地转为新增建设用地的比例为50%左右，其中2010年的比例最高，为52.96%（见图1-1）。

而耕地面积不断减少的主要原因是我国正处于快速城市化、工业化阶段，城市建设、工业发展对土地资源的需求越来越大。从城市建设用地来看，其面积从1999年的20 877.02平方公里增加到2016年的52 762.30平方公里。除了2005年城市建设用地面积有所下降，比2004年减少了1 144.45平方公里，其他年份都在增长，平均增长率为5.66%（见图1-2）。其中，工业用地对城市建设用地增长的平均贡献率为19.12%，仅次于居住用地。

图1-1　2003—2010年中国建设用地耕地转用比例

数据来源：2010—2017年的《中国国土资源年鉴》。

图1-2　中国城市建设用地面积及增长率（1999—2016年）

数据来源：1999—2016年的《中国城市建设统计年鉴》。

1999—2016年，工业用地面积从4 653.90平方公里增加到10 525.24平方公里，其平均增长率为5.00%，略低于居住用地（约为5.40%）。工业用地面积的变化趋势与城市建设用地面积基本一致。1999—2004年，工业用地保持着持续增长，其中，2002年的增长速度最快，为13.01%；2005年，工业用地面积有所下降，下降幅度为4.33%，但之后仍保持较快的增长速度，2006—2009年的平均年增长率为7.67%，2010—2012年工业用地面积变化不大，2013年又开始缓慢增长，2013—2016年的平均年增长率为4.87%。

图1-3　中国城市工业用地面积及增长率（1999—2016年）

数据来源：1999—2016年的《中国城市建设统计年鉴》。

从城市土地利用结构来看，我国城市工业用地的比例过高。1999—2016年，我国城市建设用地中工业用地的比例维持在21%左右，2016年北京城市建设用地中工业用地比例为17.99%，天津为24.04%，上海为29.05%，广州为27.91%，苏州为28.08%；与国外大城市相比明显偏高，如1983年日本东京的城市建设用地中，工业用地的比例只占10%左右（东京都统计网，1983），1988年纽约的工业用地比例为7.5%，1974年伦敦的工业用地比例为4.69%，1996年巴黎的工业用地比例为8.0%（石忆邵，2010）。城市中工业用地比例过高导致城市土地利用结构不合理，交通用地、绿地、公共设施用地比例偏低。

在耕地保护的形势日益严峻、城市中工业用地与其他用地（公共设施用地、绿地、居住用地等）之间的矛盾也日益突出的情况下，用地指标紧张已成为我国经济社会发展的主要瓶颈。