第三节 研究综述
自2004年城乡建设用地增减挂钩政策被正式提出以来，国内专家和学者主要围绕增减挂钩的理论、潜力测算、实施模式及政策优劣等进行了研究。
一、增减挂钩理论研究
我国专家和学者普遍认为，实施城乡建设用地增减挂钩政策可以统筹城乡发展，促进土地可持续发展，是农村土地制度改革的重要组成部分。
（一）统筹城乡发展理论
增减挂钩政策以城乡土地使用为中心，强调以城带乡、以工促农，改善农民、农村的生产生活条件，在本质上，增减挂钩是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的具体举措。以杨永磊1为代表的一批学者普遍认为，城乡建设用地增减挂钩的实现机制，是将通过复垦节余出来的农村建设用地指标以有偿的方式调整到供城镇建设使用，既解决了城镇建设用地不足的问题，又解决了农村发展缺资金、农村土地低效利用的问题。朱琳2认为落实城乡建设用地增减挂钩政策，是合理配置现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实现城乡统筹发展的要求。
（二）土地可持续发展理论
增减挂钩政策要求拆旧地块整理出来的复垦耕地对比建新占用耕地，必须数量有增加、质量有提高，因此增减挂钩政策是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。白钰3认为，增减挂钩坚持“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，强调维护土地利用总体规划、维护各类土地面积的平衡，目的就在于实现耕地有效面积的增加和节约集约利用建设用地。程宁4认为，增减挂钩可以落实耕地的总量动态平衡，符合可持续发展理论，同时认为“挂钩”不仅要注意耕地的项目质量和数量，而且要重视保护农村的生态环境和人文环境等。
（三）改革发展理论
我国对于农村土地制度的改革一直在持续推进，从1950年土地改革到1978年农村实行联产承包责任制，分田包产到户，再到1988年土地管理法的出台，再到现今“三块地”、增减挂钩等制度改革。增减挂钩是21世纪国家为破解土地难题而创立的政策，突破了占补平衡、年度计划指标和土地总规模天花板等几个硬性框架的约束。邓海峰5认为，增减挂钩制度是作为破解城镇化土地紧缺难题的“金钥匙”在全国范围内开展起来的，推进过程中受到了现行户籍制度和土地流转制度的制约。谭明智6提出增减挂钩政策是在工业化、城镇化推进过程中，在原有机制的束缚、土地开源迫在眉睫的背景下出台的，增减挂钩政策是中央为地方“松绑”，是解决用地问题的合法突破，是适应土地制度和社会发展需求的产物。
二、增减挂钩潜力测算研究
农村居民点复垦潜力调查是实施增减挂钩的前提。对此，大部分学者主要采用的是人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、抽样调查法等分析测算潜力。例如，张丽洁等人7以重庆市北碚区为例，采用人均建设用地标准法，按照《村镇规划标准》（GB50188-93）测算了居民点复垦潜力。严惠明等人8以海南省域范围潜力为对象，在采用人均和户均建设用地标准法测算理论潜力的基础上，采用地形地貌、人均GDP、人均耕地面积、耕居比等指标修正居民点整理潜力，获得了海南省增减挂钩潜力结果，并将潜力结果划分为3个等级。王玉奇等人9从耕地保护的角度，采用限制性因子评价法和邻接度加权法对增减挂钩拆旧区进行宜耕性评价，从耕地数量与质量两方面测算增减挂钩潜力，将结果分为宜耕地和不宜耕地。梅昀等人10提出了城乡建设用地增减挂钩潜力的调查方法和步骤，并以第二次土地利用现状图为基础，采用入户调查和座谈会调查等方式摸清了潜力，同时还考虑了安置的需求，其结果较理论测算更能指导具体项目的实施。
三、增减挂钩实践模式研究
按照农村居民点整治模式的不同，骆丽霞、赖笑娟等人11将增减挂钩实施分为迁村并点、空心村改造、农民公寓式安置三种模式。迁村并点是将零星分散的村庄整体搬迁到中心村或者交通便利的集镇。空心村改造则主要是对村庄中“一户多宅”的产物——大量空闲地、废弃房屋进行复垦，较少涉及人口的安置。农民公寓模式则主要是引导农民迁入城镇规划区范围内，对其进行公寓式安置，以提高用地效率。三种模式需要根据实地情况进行选择指定。
按照资金筹措模式的不同，以王君、朱玉碧为代表的学者12，将我国现阶段城乡建设用地增减挂钩政策实施分为了政府主导型、市场主导型和农村集体自主型三种运作模式。这三种模式各有优缺点，政府主导型模式实施力度较大，但资金来源单一，程序不够灵活；市场主导型可以充分发挥市场的灵活性，减轻政府机构的压力，但是市场主导型以利润最大化为目标，容易导致复垦质量的低下；农村集体自主型能够充分调动农民群众的积极性，但是只适用于村集体经济组织能力强的地区，不易推广。
按指标形成及使用方式的不同，谢琼、赵丽佳等人13将增减挂钩模式分为指标使用模式和地票交易模式，前者是按照增减挂钩管理办法使用指标的一种常规做法，通过将拆旧区和建新区挂钩，实现土地的直接置换。后者则是将指标转化为票据进行交易，最终也通过使用指标完成对城乡建设用地空间的优化配置。地票制度是机制改进的结果，更加有利于空间位置的调配和效益的最大化。以重庆市为代表的地区，还为指标交易搭建了公平公开的交易平台。
部分地方对增减挂钩实践模式也进行了一些实践探索，如湖北、江苏、辽宁及四川等省份将增减挂钩项目区中的“两区”——拆旧区和建新区，细化为“三区”——拆旧区、还建区和建新区，这样更符合实际情况，便于合理安排实施。还有一些省份将增减挂钩的指标使用分成了三类：第一类是从保障指标归还出发，先行复耕归还挂钩指标；第二类为了解决拆旧安置资金短缺问题，允许复垦归还指标的同时开展一定规模的城镇建新，并将其规模纳入城镇建新的节余指标；第三类的项目区只由拆旧区和城镇建新区组成，不涉及农民安置用地，其农村建设用地整理指标要与城镇建新的节余指标相等，通过将指标使用分类，制定分类管理方法，提高了增减挂钩指标的使用效益。
四、增减挂钩政策研究
关于增减挂钩政策研究，学者们主要围绕其常见的问题和优化改革方向进行。常见的问题包括政策针对性不足、利益分配不平衡，管理体制不完善，实施效果差，占优补劣等，诸多学者从不同角度提出了完善的建议，如邹清平14提出牢牢把握增减挂钩政策主旨，提高农民受益分配，将增减挂钩与农村土地流转、国土综合整治结合等建议。姜绍静等人15从增减挂钩对农民农村的终极影响出发，提出实施增减挂钩需要考虑农民的生产生活方式、尊重农民的意愿、合理分配土地收益、实现城乡双赢等。王振波等人16则站在政策的立场，提出当前问题的关键在于政策保障体系不够完善，应该尽快构建支撑城乡建设用地置换的理论系统，并将城乡土地纳入同一个土地体系，建立合理的估价制度，建立科学完善的置换补偿机制。樊刘冕17提出了优化增减挂钩的具体措施，提出应将增减挂钩实施和新增建设用地挂钩，并提出了将项目平衡变为总量平衡的理论创新方法。
五、小结
综上，增减挂钩政策具有丰富的理论基础。从其定义看，增减挂钩是国家为了推进城乡统筹发展，切实保护耕地和节约集约土地资源，通过土地整理成本的转移支付（由城市建设购买增减挂钩复耕指标）获得土地资产溢价，为乡村发展提供“资金池”，回报乡村产业发展和基础设施建设，同时实现耕地保护和节约集约利用、优化用地空间结构的一个政策设计。增减挂钩是我国土地管理制度的创新政策，是适应人地关系、推动土地可持续发展的一项措施。在实行增减挂钩政策时，各地要以建立正确的目标为导向，围绕如何更好、更合理地缩小城乡差距，实现农村发展来进行。
此外，较多学者还研究了增减挂钩潜力调查宏观层面的测算方法和微观角度的调查，但大部分潜力测算还是停留在理论方面。一些学者结合四川、广东等省份的实践，总结了迁村并点、空心村改造等多个传统的实施模式，提供了值得学习推广的经验做法。
作为制度改革的产物，增减挂钩政策的优劣性分析一直以来也是研究的一个热点，大量学者和土地管理者对现行政策存在的问题进行了分析，并提出了完善的建议。
同时，也可以看出，近十多年来，学者们主要针对传统增减挂钩开展的研究较多，对于新时期脱贫攻坚和乡村振兴背景下如何发挥增减挂钩新使命的研究较少，不能很好地指导贫困地区政府及土地管理部门充分用好增减挂钩政策。本研究旨在弥补国内研究的不足，以广西贫困地区为例，探索新时期增减挂钩的要求、实施规模、实施模式和相应对策建议，为管理者提供参考。