第七章　法律责任

7　本章说明

本章主要规定了行政机关违法行使行政处罚权时的法律责任，包括行政机关不使用单据进行罚款、自行收缴罚款、私分罚没财物以及违法实行检查或者执行措施等等。在我国，法律责任首先为了保护具有中国特色的社会主义法律秩序，同时，通过对违法行为追究法律责任也可以起到教育公民遵守法纪的目的。法律责任的这两个方面的作用，相辅相成，相互促进，不可偏废其中的任何一个方面。其根本目的是为了预防违法和犯罪，维护正常的社会秩序，为经济建设和人民的物质文化生活服务。

第五十五条　上级行政机关的监督

行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一)没有法定的行政处罚依据的;

(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

(三)违反法定的行政处罚程序的;

(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。

■解读与应用

本条是关于行政机关实施行政处罚没有法定行政处罚依据、擅自改变行政处罚种类和幅度、违反法定的行政处罚程序、违反委托处罚的规定的法律责任的规定。

根据行政处罚法的规定，没有法定依据的，行政处罚无效。所谓法定依据，是指法律、法规或者规章的规定。也就是说，行政机关如果依据法律、法规或者规章之外的其他规范性文件的规定实施行政处罚，就构成违法，该行政处罚也就无效。即使有法律、法规或者规章的规定，行政机关在实施行政处罚的过程中，也必须按照法律、法规或者规章规定的处罚种类和幅度进行处罚，不得随意变更处罚的种类和幅度，否则仍然构成违法，其行政处罚也无效。同时，根据行政处罚法的规定，行政机关不遵守法定程序的，行政处罚无效。行政机关即使按照法律、法规或者规章规定的处罚种类和幅度进行处罚，但如果不按照法律、法规或者规章规定的程序实施处罚，而是随意进行处罚，也会构成违法。

无论是哪一种违法行为，行政机关都应承担相应的法律责任。具体地说，是由行政机关的上一级行政机关或者纪检监察机关责令其改正，并且可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。所谓直接负责的主管人员，是指对处罚行为的发生负有决策责任的人员，即决策者、决定者;所谓其他直接责任人员是指直接实施行政处罚的人员，即直接实施者。

［以案说法22］1999年4月20日，某市某区食品卫生监督检验所根据消费者反映，对其辖区的牛奶公司进行检查，发现其出售的奶粉已霉变，依法给予该公司行政处罚。同时接受该市食品卫生监督检验所的委托授权，对生产变质奶粉的厂家——市东风食品厂进行检查。查明东风食品厂已将超过保质期的200箱奶粉打上新的生产日期，投放市场。由于东风食品厂的这一行为违反了我国《食品安全法》的有关规定，某市某区食品卫生监督检验所作出了罚款45000元的处罚决定，并对东风食品厂的法人代表魏某实施行政拘留5天。东风食品厂不服区食品卫生监督检验所处罚决定，向人民法院提起行政诉讼，要求撤销区检验所的处罚决定，同时向上级主管部门检举区食品卫生监督检验所直接负责的主管人员违法乱纪的事实，上级主管部门经认真核查后，对直接负责的主管人员唐某和马某分别给予记过和警告处分。

本案中，区食品卫生监督检验所存在几处违法的情况:第一，超越了法定的处罚幅度，因200箱奶粉过期销售而处以45000元的罚款，这违背了处罚法定原则;第二，越权行使拘留权，行政处罚法规定，限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，其他任何机关都无权行使;第三，区食品卫生监督检验所是被授权行使行政处罚权，故只能以市食品卫生监督检验所的名义实施行政处罚权，并由该市食品卫生监督检验所承担法律责任，而本案中区食品卫生监督检验所以自己的名义作出处罚，是没有法定依据的。在此情况下，上级主管部门对直接负责的主管人员予以行政处分是正确的。

■关联参见

《治安管理处罚法》第116条［公安机关及其民警的行政责任和刑事责任］。

第五十六条　当事人的拒绝处罚权及检举权

行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

■解读与应用

本条是关于行政机关不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的法律责任的规定。

罚款、没收财物单据是财务收支的法定凭证，是会计核算的原始凭证，是财务检查、稽查的重要依据，必须统一印制、管理。在我国，罚款、没收财物单据由省、自治区、直辖市财政部门统一制发，由各级财政部门发放、管理。行政机关在对当事人进行行政处罚时，应当使用财政部门统一制发的罚没单据，如果行政机关不出具财政部门统一制发的罚没单据或者使用非法定部门制发的罚没单据，甚至不给任何凭证的，当事人有权拒绝接受处罚，并有权向有关部门进行检举、揭发。上一级行政机关、各级财政部门或者纪检监察部门对使用的非法单据应当予以收缴、销毁，并可以对处罚行为的发生负有决策责任的决策者或决定者、对直接实施处罚的人员依法给予行政处分。行政处分既可以给予直接负责的主管人员，也可以给予其他直接责任人员，也可以同时给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员。是否给予行政处分或者给予何种行政处分，应根据不同情况分别作出决定。

第五十七条　自行收缴罚款的处理

行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的，财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

■解读与应用

●［自行收缴罚款的处理］

根据本法第46条的规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，除依法当场收缴的罚款和依法采取执行措施收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。如果行政机关违反了这些规定自行收缴罚款，其上一级行政机关、各级财政部门或者纪检监察部门应当责令改正，并可以对收缴罚款行为的发生负有决策责任的决策人员或者决定人员、对直接实施收缴罚款行为的人员依法给予行政处分。行政处分既可以给予直接负责的主管人员，也可以给予其他直接责任人员，也可以同时给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员。是否给予行政处分或者给予何种行政处分，应根据不同情况分别作出决定。

●［返还罚款或者拍卖款项的处理］

根据本法第53条的规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库。财政部门不得以任何形式向作出罚款决定的行政机关返还罚款或者返还没收非法财物的拍卖款项。如果财政部门违反这些规定，向行政机关返还罚款或者拍卖款项，其上一级财政部门或者纪检监察部门应当责令改正，并可以对作出返还决定的决策者或者决定人员、对直接实施返还罚款或者拍卖款项的人员给予行政处分。行政处分既可以给予直接负责的主管人员，也可以给予其他直接责任人员，也可以同时给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员。是否给予行政处分或者给予何种行政处分，应根据不同情况分别作出决定。

第五十八条　私分罚没财物的处理

行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任;情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。

■解读与应用

●［截留、私分罚没财物的处理］

依照本法的规定，任何行政机关截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物，都将依法受到制裁。这里的任何行政机关，包括各级人民政府及有关部门。如果行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分，各级财政部门或者国家司法机关有权予以追缴。而且，国家司法机关还可以以贪污罪追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。

行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分，情节轻微不构成犯罪的，应当由行政机关、纪检监察部门给予行政处分。行政处分既可以给予直接负责的主管人员，也可以给予其他直接责任人员，还可以同时给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员，至于具体给予何种行政处分，应根据具体情况作出决定。所谓情节轻微，主要是指截留数额不大、时间不长、退赃积极主动、悔罪态度较好、造成的危害后果较小或者自首、立功等情形。只要具备了上述各项情形，就可以不认定为犯罪，也就无须追究刑事责任，而只给予行政处分。

●［索取、收受他人财物的处理］

根据本条的规定，执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物，应当依法受到制裁。所谓索取或者收受，是受贿罪的两种形式。收受贿赂，是指行贿人以各种方式主动进行收买贿赂，受贿人被动接受贿赂;索贿，则是指受贿人以公开或暗示的手法，主动向行贿人索取贿赂。两者只是表现形式不同，并无本质区别。

根据本条的规定，执法人员收缴罚款据为己有，构成犯罪的，应当按照贪污罪依法追究其刑事责任。

第五十九条　行政机关的赔偿责任及对有关人员的处理

行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

■关联参见

《行政复议法》第5条［对复议不服的诉讼］、第9条［申请复议的期限］(P186、P191);《行政诉讼法》第67-69条［行政侵权赔偿请求权及程序］［赔偿主体及对有关人员的追偿］［赔偿费用］(P351-354)。

第六十条　违法实行检查或执行措施的赔偿责任

行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

■关联参见

《治安管理处罚法》第117条［赔偿责任］;《道路交通安全法》第115、116条［对交警及交管部门违法行为的处理］［对违规交警的处分］。

第六十一条　对拒不移交罪犯的有关人员的处理

行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

第六十二条　执法人员失职承担的责任

执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

■关联参见

《刑法》第397条［滥用职权罪］［玩忽职守罪］;《道路交通安全法》第117条［对构成犯罪的交警追究刑事责任］。