第六章 行政处罚的执行
6 本章说明
本章是关于行政处罚如何执行的规定。所谓行政处罚的执行，是指执行主体实现行政处罚决定书所确定的内容而进行的活动。它包括自动履行和强制执行两种情况。行政处罚的执行具有合法性、及时性和强制性的特点。行政处罚的执行，是行政处罚的最后阶段，是行政处罚决定得以最终实现的前提条件，也是国家行政管理权能否真正行使的重要标志。
第四十四条 当事人有履行处罚的义务
行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。
■解读与应用
行政处罚决定是行政机关依法惩戒违反行政管理法律规范的当事人的一种具体行政行为，它也具有一般具体行政行为所具有的单方性、强制性等特点。行政处罚决定依法一经作出，即发生法律效力，从而对当事人产生约束力、确定力和执行力，并依法具有保证实现的强制力。当事人应当按照行政处罚决定书的规定，自动履行行政处罚决定书上所确定的义务。所谓自动履行，是指当事人在没有外力强迫的前提下，自觉地、主动地履行其义务的行为。这里所讲的当事人，既包括公民、法人，也包括机关和其他社会组织;既包括中国人，也包括外国人和无国籍人。如果当事人在规定的期限内拒不履行行政处罚决定，作出行政处罚决定的行政机关就可以依法强制执行或者申请人民法院强制执行。
［以案说法20］2008年4月20日，王某来到纪某家楼下，辱骂纪某。纪某听到后，就同其妹妹纪小某下楼，并拽王某到派出所去，最后双方厮打起来。王某受伤，经市医院诊断为“头部外伤”。市公安局依照我国《治安管理处罚法》的有关规定，对纪某、纪小某分别作出200元、150元罚款处罚。纪某、纪小某均不服处罚，认为是王某违法在先，自己为制止违法行为拽王某去派出所是正当的，故拒绝缴纳罚款。
本案中，纪某、纪小某对公安机关作出的罚款决定拒绝履行，是十分错误的。行政处罚决定一经依法作出，即具有先定力，产生法律效力，当事人应当自觉履行。即使当事人对处罚有异议，认为处罚违法或不当，亦不能随便否认其效力或加以抵制，而只能在执行处罚后通过申诉或诉讼的方式寻求救济。否则，行政处罚就会失去其应有的权威，行政管理职能就会无法实现。当然，如果行政处罚决定明显违反法律的规定，且法律赋予了当事人拒绝履行的权利，当事人则可拒绝履行。就本案而言，公安机关对纪某、纪小某作出的罚款行为，其行为主体、行为目的、行为内容、行为程序不具有明显的违法性，应视为具有先定效力，纪某、纪小某无权拒绝执行。而事实上，公安机关对纪某、纪小某作出的处罚决定是完全正确的。虽然王某在纪某家楼下辱骂纪某是违法的，纪某、纪小某拽王某到派出所也是正当的，但是王某的合法权益不容受到侵犯，纪某、纪小某不应当出手打人，致王某轻微伤害。鉴于此，纪某、纪小某应当履行罚款决定;逾期不履行，则公安机关可以依法强制其履行。
■关联参见
《道路交通安全法》第108条［罚款的缴纳］。
第四十五条 申请复议、提起诉讼不中止处罚的执行
当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。
■解读与应用
●［申请复议、提起诉讼不停止处罚的执行］
行政处罚是行政机关给予违反行政管理法律规范的当事人制裁的一种具体行政行为。根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，凡行政机关给予行政处罚的行为，当事人如果不服的，都可以申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，将会对行政机关作出的行政处罚决定的效力产生影响:当事人一经申请复议或者起诉，便使行政机关作出的行政处罚决定处于一种未定状态，使它暂时不能取得最终的法律效力，因为该行政处罚决定将由此而面临被撤销或者被变更的可能。虽然如此，但它并不能影响行政处罚决定的先行执行力。
●［例外规定］
为了维护国家利益和公共利益，《行政处罚法》确立了“行政复议和行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行”的原则。但大凡原则都有例外，根据本条的规定，如果法律规定行政处罚决定可以停止执行的，行政处罚决定才可以停止执行。这里的法律，仅指全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，不包括法规、规章。也就是说，法规、规章及其他规范性文件都不得作出停止执行行政处罚决定的规定。根据《行政诉讼法》第44条的规定，停止执行行政处罚决定的情形主要有:(1)被告认为需要停止执行的;(2)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(3)法律、法规规定停止执行的。
■关联参见
《行政复议法》第21条［复议停止执行的情形］(P204);《行政诉讼法》第44条［停止具体行政行为的条件］(P330)。
第四十六条 罚缴分离原则
作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
■解读与应用
实行罚款决定与罚款收缴相分离的制度，并不意味所有的罚款都要由专门机构收缴，专门机构收缴罚款应当具有一定的范围。根据本条的规定，专门机构收缴罚款的范围是除当场收缴以外的所有罚款，而当场收缴又可分为几种情形(参见本法第47条、第48条)。除当场收缴的罚款外，作出处罚决定的行政机关及其执法人员不能自行收缴罚款，否则即构成违法，应当追究其法律责任。这里的“专门机构”，是指行政机关指定的银行。
根据本条的规定，除当场收缴的罚款外，一切行政机关均不得自行收缴罚款，只能开具罚款决定书，由当事人到指定的银行缴纳罚款。当事人收到罚款决定书后，如果既不申请复议，也不提起诉讼，应当自收到罚款决定书之日起15日内，到处罚决定书上指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款上缴国库。这是法律赋予银行的一项义务，银行不得拒绝承担。
■关联参见
《治安管理处罚法》第115条［罚缴分离原则］;《道路交通安全法》第82条［处罚和收缴分离原则］。
第四十七条 当场收缴罚款范围
依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款:
(一)依法给予20元以下的罚款的;
(二)不当场收缴事后难以执行的。
■解读与应用
实行罚款决定与罚款收缴相分离的制度，并不是说就要完全取消当场收缴罚款的制度，在有些情况下，当场收缴罚款还是非常有必要的。根据《行政处罚法》第33条的规定，行政机关认为违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。在当场处罚中，如果碰到下列两种情况，行政机关及其执法人员就可以当场收缴罚款:(1)如果依法给予20元以下的罚款处罚的。这主要是为了方便当事人，同时也是为了减轻银行的压力。(2)如果不当场收缴事后难以执行的。这主要是指违法行为人是个人的情况。对于单位而言，由于它通常都要登记注册，有自己固定的地址和资产，因而对单位违法行为所作的罚款决定，一般不会出现当场不收缴罚款事后就难以执行的情况。此外，个人在违法行为被查处时，很可能身边没有任何证件，作出的罚款决定不当场收缴，事后可能连处罚的对象都找不到，更不用说执行罚款决定了。如果不当场收缴罚款，事后该罚款决定就难以执行的话，行政机关及其执法人员应当当场收缴。
■关联参见
《治安管理处罚法》第104条［当场收缴罚款范围］。
第四十八条 边远地区当场收缴罚款
在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。
■解读与应用
行政处罚法所确立的罚款决定与罚款收缴相分离的制度，是一般的原则性规定，它还有例外的情况。本条的规定即是一个例外。根据行政处罚法的规定，行政机关无论是当场作出罚款决定，还是经调查终结后作出罚款决定，除罚款数额较小(一般为20元以下)和不当场收缴事后难以执行外，当事人一般都应当到指定的银行缴纳罚款。但如果当事人处在边远、水上或者交通不便的地区，不能到指定的银行缴纳罚款，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。
第四十九条 罚款收据
行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
■解读与应用
本条是针对当场处罚执法人员不出具收据或者出具自行印制的收据这一情况作出的规定。这一规定，包含以下几层含义:(1)行政机关及其执法人员当场收缴罚款，必须使用罚款收据，如果不使用罚款收据，行政机关及其执法人员就构成违法。(2)行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，其使用的罚款收据必须是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的，而不是其他部门统一制发的，或者是行政机关自行印制的。所谓统一制发，是指罚款收据的格式是由省、自治区、直辖市财政部门设计的，罚款收据是由省、自治区、直辖市财政部门指定的印刷厂印刷的，并盖有省、自治区、直辖市财政部门罚款收据专用章。(3)行政机关及其执法人员当场收缴罚款，如果使用的不是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，无论是否使用其他的罚款收据，当事人都有权拒绝缴纳罚款。在这种情况下，当事人缴纳罚款，不受期限的约束。
■关联参见
《治安管理处罚法》第106条［罚款收据］。
第五十条 罚款交纳期
执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至行政机关;在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关;行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。
■解读与应用
●［罚款的缴纳］
行政处罚法所确立的罚款决定与罚款收缴相分离的制度，其核心是分离，就是要割断作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的利益联系，使作出罚款决定的行政机关不能将罚款直接充当行政经费，或者建立本单位的“小金库”，甚至进行私分、贪污腐化。本条的规定，即是对罚款决定与罚款收缴相分离制度的进一步完善。根据本条的规定，执法人员当场收缴罚款，必须自收缴罚款之日起2日内，将所收缴的罚款上交至行政机关;如果是在水上当场收缴的罚款，执法人员必须自抵岸之日起2日内，将所收缴的罚款上交至行政机关。行政机关在收到执法人员上交的罚款后，必须在2日内将罚款缴付到指定的银行。如果执法人员或者行政机关超过了规定的时间上缴罚款，即构成违法，必须承担相应的法律责任。
■关联参见
《治安管理处罚法》第105条［罚款缴纳期限］。
第五十一条 执行措施
当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:
(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款;
(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;
(三)申请人民法院强制执行。
■解读与应用
●［加处罚款］
这一措施只适用于到期不缴纳罚款的当事人。根据行政处罚法的规定，凡给予罚款处罚的，如果当事人到期不缴纳罚款，作出罚款决定的行政机关就可以每日按罚款数额的3%加处罚款。所谓到期，是指罚款通知书上写明的期限。这里的3%的罚款，已经不是一种行政处罚了，而是一种间接强制执行，即执行罚。所谓执行罚，是指当事人不及时履行他人不能代为履行的义务时，行政机关就可以采用科以财产上新的给付义务的办法，促其履行义务。需要注意的是，首先，根据《行政强制法》的规定，加处罚款的数额不得超过金钱给付义务的数额。其次，行政机关依法加处罚款超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有强制执行权的行政机关可以强制执行。没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。
●［拍卖财物或者划拨存款］
这一措施实际上是一种直接强制执行措施。所谓直接强制执行措施，是指义务人不履行义务，行政机关在采用代执行、执行罚等间接强制执行办法不能达到目的时，或在紧迫情况下，来不及运用间接强制执行的办法时，可以对法定义务人的人身或财物，加以强制，促使法定义务人履行义务。行政处罚法规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。这一规定包括了两层含义:(1)查封、扣押财物或者冻结存款，必须是依照法律规定进行的，没有法律规定或者依照其他规定采取这些强制措施是无效的，不能拍卖财物或者划拨存款;(2)依法采取的强制措施控制的财物或者存款，应当按照法律的规定进行拍卖或者划拨。
人民法院需要银行协助扣划被执行人存款的，应向银行发出协助执行通知书并附行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定书副本，银行应当协助执行，不得妨碍执行。
●［申请强制执行］
行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。行政强制执行的方式有:(1)加处罚款或者滞纳金;(2)划拨存款、汇款;(3)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(4)排除妨碍、恢复原状;(5)代履行;(6)其他强制执行方式。
■关联参见
《道路交通安全法》第109条［逾期不缴纳罚款的处理］。
第五十二条 分期缴纳罚款
当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
■解读与应用
在正常的情况下，行政机关作出罚款决定后，受处罚的当事人应当在规定的期限内到指定的银行缴纳罚款。但有时可能出现受处罚的当事人因有特殊困难，确实不能按期缴纳罚款的情况，如受处罚的当事人因遭受水灾、火灾等灾害造成财产损失，无力缴纳罚款。在这种情况下，受处罚的当事人不是主观上拒不缴纳罚款，而是客观上没有能力缴纳罚款，因此，必须与受处罚的当事人故意拒绝或者拖延缴纳罚款的行为区分开来，应当允许有特殊困难的受处罚的当事人暂缓或者分期缴纳罚款。为此，本条规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。执行这一规定，必须同时满足以下三个条件:(1)必须是当事人确有经济困难。如果当事人没有经济困难，完全具有缴纳能力，则必须按期缴纳罚款。(2)必须经当事人申请。即使当事人确有经济困难，但如果当事人不申请延期或者分期缴纳罚款，也应视为当事人有能力在规定的期限内缴纳罚款。当事人的申请应重点阐述不能缴纳罚款的原因和理由，并提出申请延期的具体期限或者分期缴纳的次数及每次的具体金额。(3)必须经行政机关批准。行政机关收到当事人的申请后，应当进行审查，认为申请理由不成立的，予以驳回;认为申请理由成立的，作出允许暂缓或者分期缴纳的决定。暂缓的期限应当明确，不能含糊不清。分期缴纳的次数及每次的金额也应当明确。
［以案说法21］张某于1995年购买了一辆载重4吨的黄河牌汽车，从事个体运输。1998年9月5日，张某从某县砖瓦厂拉砖时，在公路上被该县公路养路费征收管理处的某检查站拦截检查。在检查中，发现张某的汽车一直没有缴纳养路费，县公路养路费征收管理处遂于同月10日依法作出处罚决定:责令张某在15日内补缴购买汽车以来的养路费及罚款9670元。张某以其购买的黄河牌汽车时常发生故障很少使用为由，向县公路养路费征收管理处申请暂缓缴纳，县公路养路费征收管理处审查后，认为张某暂缓缴纳理由不能成立，予以驳回。
根据我国《行政处罚法》第52条规定，可以暂缓缴纳罚款的唯一理由是当事人确有难以缴纳的经济困难，客观上确实无力履行。本案中，张某购买的汽车时常发生故障很少使用，这并不足以说明会使张某失去缴纳养路费、罚款的能力。如果交通主管部门批准其申请，势必将有损于行政处罚决定的严肃性，客观上也将放纵张某的违法行为。因此，县公路养路费征收管理处驳回张某的申请是正确的。
第五十三条 没收的非法财物的处理
除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。
罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。
■解读与应用
行政处罚法规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。所谓“依法”，是指依据法律、行政法规和地方性法规的规定。设定没收非法财物的行政处罚，只能由法律、行政法规和地方性法规规定。所谓“应当予以销毁的物品”，是指法律、行政法规和地方性法规明文规定必须予以销毁的物品，如不合格的产品、违禁品、变质、腐烂的食品等。对罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。
第五十四条 监督检查
行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。
■解读与应用
●［行政处罚监督］
所谓行政处罚监督，是指行政机关或者其上级行政主管部门发现行政机关作出的处罚决定不当，依法予以纠正的行政行为。它包括以下几层含义:(1)行使监督权的主体是作出行政处罚决定的行政机关，或者是其上级行政主管部门。(2)监督的内容是行政机关作出的已经生效的行政处罚决定。(3)监督发生的原因是发现了行政处罚决定“确有不当”，它包括被处罚单位和个人或者其他单位和个人提出异议，以及行政机关或者其上级行政主管部门依照职权发现两种情况。(4)监督不受时间限制，何时发现了行政处罚决定“确有不当”，何时就可以进行监督，并依法予以纠正。
●［监督权的主体］
从宪法和组织法的规定来看，行政权的主体是各级人民政府。但实际上，行政权尤其是行政处罚权，却主要集中在政府各部门，政府似乎与行政处罚没有多大的关系，政府的经济目标、社会发展目标游离于行政执法之外。行政处罚法关于“县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查”的规定，将要求政府对其所属部门和下级人民政府的行政处罚权承担起监督的责任，也就是说，政府对行政处罚监督不力，造成乱处罚、不处罚等，政府都要承担责任。这将促使政府把发展经济、管理社会与依法行政、依法实施行政处罚有机地结合起来，通过法律手段来协调、实现政府的多重目标。县级以上人民政府加强对行政处罚的监督检查，是上级政府对下级政府、政府对其所属各部门行使监督权的重要形式，也是政府的一项重要职责。县级以上人民政府要把对行政处罚的监督检查作为政府工作的一项重要内容，切实抓紧、抓好。具体地说，是把行政处罚的设定权、实施行政处罚的主体资格、当场处罚、罚款决定与罚款收缴的分离等制度的执行情况作为重点，经常进行检查，对检查中发现的问题，要采取有力措施，坚决予以纠正。
■关联参见
《治安管理处罚法》第114条［社会监督］;《道路交通安全法》第84条［执法监督］;《道路交通安全法实施条例》第98条［警务公开］、第100条［举报投诉制度］、第101条［执法质量考核评议和执法过错追究］。