第六章　监督检查

第六十条　行政许可层级监督

上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

第六十一条　书面检查原则

行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

第六十二条　抽样检查、检验、检测和实地检查、定期 检验适用的情形及程序

行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料;被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

■解读与应用

●［抽样调查和实地检查的适用范围］

作为对书面审查方式的必要补充，本条第一款授权行政机关在必要时可以依法进行抽样检查、检验、检测和实地检查，以便于行政机关履行监督责任。抽样检查、检验、检测是选择被检查对象的某些部分、某些要素进行采样的检查、检验、检测，根据采样的情况来判断整个客体的情况。

本条第二款规定，只有在法律、行政法规规定需要进行定期检验的，才能进行定期检验，并且限制了定期检验的范围，即只能对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对于检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件，避免重复检验。对于利用年检、年审乱收费的问题，本法第58条第一款明确规定，除了法律、行政法规另有规定的外，行政机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，不得收取任何费用。

●［定期检验不是行政许可，是行政许可监督检查的手段］

定期检验(包括年检)是行政机关对被许可人是否依法从事有关行政许可事项活动的监督检查手段，不是行政许可。在实施年检中，要防止把年检转为或者变相转为行政许可。

对过去实践中名为“年检”实为“许可”的管理手段(比如规定未申请年检或者未通过年检，当事人就不能从事相关活动)，要按照行政许可法有关行政许可的规定进行规范。

2004年7月1日行政许可法正式施行后，行政机关实施定期检验(包括年检)必须有法律、行政法规的规定，且定期检验(包括年检)的对象限于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施。并且，只有法律、行政法规可以规定定期检验(年检)，地方性法规不得规定定期检验(年检)。

第六十三条　行政机关实施监督检查时应当遵守的纪律

行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

第六十四条　行政许可监督检查的属地管辖与协作

被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

■解读与应用

本条实际上规定了属地管辖的原则:被许可人违法从事行政许可事项活动的，由违法行为发生地行政机关进行核实并依法作出处理。但违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。这样，作出行政许可的行政机关可以及时了解被许可人的活动情况，并相应作出处理决定，以切实履行监督职责，实施有效监管。这样规定，还有利于明确监管责任，防止行政机关之间相互推诿扯皮、不能对违法行为及时作出处理。

■关联参见

《国务院法制办公室对〈关于提请解释中华人民共和国行政许可法有关适用问题的函〉的复函》六。

第六十五条　个人、组织对违法从事行政许可活动的监督

个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

第六十六条　依法开发利用资源

被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

■解读与应用

对于有限自然资源的开发利用及公共资源的配置，都是有数量限制的，行政机关只能授予有限的申请人。比如，海域使用许可、无线电频率许可、排污许可等。对于这些事项的许可，其主要功能是分配稀缺资源，以提高资源利用的效益。被许可人取得行政许可往往负有依法开展有关活动，以充分利用自然资源或者公共资源的义务。获得了这类行政许可的被许可人如果不依法履行义务，其他希望利用这些资源的人却因没有取得行政许可无法介入，将造成社会资源的严重闲置与浪费，严重悖离设定这类行政许可的目的。为此，法律、法规往往规定了被许可人开发利用资源的义务。

根据本条规定，行政机关应当加强监督检查，重点是监督被许可人履行开发利用资源的义务。被许可人未履行义务的，行政机关应当督促其在规定的期限内履行义务;如果被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。根据法律、行政法规的规定，依法需要收回行政许可的需要收回行政许可;依法不能收回的，行政机关应当依法采取其他有效措施确保被许可人履行义务。

第六十七条　特定行业市场准入被许可人的义务和法律 责任

取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务;未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。

被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

■解读与应用

直接关系公共利益的特定行业，就是通常所称的自然垄断行业，如铁路交通、民航、电信、邮政、电力以及城市供水、供气等行业。这些行业都是关系国计民生的基础行业，直接影响到经济发展和生产、生活。授予被许可人行政许可权，就是因为根据其申请材料及实际条件，该申请人比其他申请人条件更优，能够提供更为便捷、安全、稳定的服务。但是，由于被许可人取得行政许可后，在该行业要么居于寡头垄断地位、要么居于多头寡头地位，如果不对其加强管理，被许可人可能会滥用其垄断地位，降低服务质量，损害消费者的利益和社会公共利益，如以不合理的高价格提供服务或者擅自停业、影响社会经济活动的正常进行，或者欺压百姓、不提供普遍服务等。因此，对于这类行业，国家一般都对其服务标准、价格、服务质量及普遍服务的义务等作出了相应的规定;这些行业的被许可人不得擅自停业、歇业，因特殊原因需要停业、歇业的，也必须报经原作出许可决定的行政机关批准，并有相应的替代其履行公共服务职能的方案。

根据本条规定，行政机关应当加强对取得直接关系公共利益的市场准入行政许可的被许可人履行义务情况的监督检查。对于在监督检查中发现的被许可人不按要求履行义务的情形，应当及时作出处理，责令其履行义务或者采取必要的措施，迫使其履行义务。对有违法行为的企业，行政机关应当采取积极措施确保被许可人履行义务，如采取接管措施等。同时，对于这些行业也要适度地引入竞争机制，促使其改善服务态度和质量。

第六十八条　自检制度

对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

第六十九条　撤销行政许可的情形

有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可:

(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;

(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;

(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;

(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;

(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

■解读与应用

●［可以撤销行政许可的五种情形］

(1)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定。

(2)超越法定职权作出的准予行政许可决定。

(3)违反法定程序作出的准予行政许可决定。

(4)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人授予的行政许可。

(5)依法可以撤销的其他情形。基于行政许可种类繁多，事项各异，为避免列举不全，从立法技术上考虑，本条第一款在列举了四项可以撤销行政许可的情形外，规定了一项兜底条款。

●［撤销权行使的启动］

行政许可不仅关系被许可人的利益，也涉及其他公民、法人或者其他组织的利益与公共利益。利害关系人既有动力举报违法行为，也能够较为方便地发现违法行为。因此，本条赋予利害关系人在发现违法行为后请求行政机关依法撤销行政许可的权利，督促行政机关及时纠正违法行为。

●［“可以撤销”与“应当予以撤销”的理解］

撤销行政许可行为比较复杂，需要行政机关结合具体情况、考虑相关因素决定是否撤销行政许可:(1)要考虑是否撤销行政许可决定对相关各方利益的影响。(2)要考虑引起行政许可决定违法的原因。(3)要考虑行政许可决定违法的性质及程度。

申请人是否符合法定条件，其认定依据也只能是法律、法规和符合法律规定的规章，行政机关在无法定授权的情况下自行规定的条件不能用来作为认定申请人是否应当取得行政许可的条件。行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定:撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销;撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销;只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。

●［行政机关行使撤销权的赔偿责任］

根据本条第3款的规定，行政机关撤销行政许可损害被许可人的合法权益的应当依法予以赔偿。这一规定主要是为了保护自然人、法人或者其他组织对行政行为合法性的信赖。行政机关作出行政许可决定后，发现行政许可决定违法予以撤销时，被许可人可能已经基于信赖行政许可决定的合法投入大量的人力、物力、财力开展依法取得行政许可的该项合同。如果行政机关骤然撤销行政许可以维护公共利益，对被许可人产生的损害，应当予以赔偿。赔偿当以被许可人因此受到的实际损害为限。保护公民、法人或者其他组织的信赖，其前提是其信赖合理、值得保护。对于被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其行为本身就违反了信赖原则的要求，其基于行政许可取得的利益自然不受保护。行政机关依法撤销被许可人取得的行政许可，即使对被许可人造成财产损害的，也应由被许可人自负，行政机关不予赔偿。

［以案说法18］某市世海食品厂于2003年取得了某市技术监督局核发的工业产品准产证，获准生产广式月饼。2005年6月某市技术监督局到世海食品厂检查月饼生产质量保证体系，经检查，认定世海食品厂的生产质量保证体系不合格，即责令该厂停产整顿，该厂厂长写了书面整改保证。一个月后，某市技术监督局再次到世海食品厂进行检查，仍然认定该厂的生产质量保证体系不合格，并决定收回准产证。同年9月某市技术监督局正式作出了撤销准产证的通知，后又通过电视台公布了撤销世海食品厂准产证的行政决定。世海食品厂不服，向区人民法院提起诉讼，要求法院依法撤销被告市技术监督局作出的撤销准产证的行为。

该案中，世海食品厂在获得准产证之后，就享有生产准产证批准的月饼的权利，但同时也必须履行产品质量合格、生产质量保证体系达标和接受有关部门依法监督的义务，否则对义务的违反将会导致准产证被撤销等处罚。该市技术监督局在检查中发现世海食品厂的生产质量保证体系不合格并以此为根据撤销其准产证，证据确凿，适用法律法规正确，程序亦无不当。法院最终判决维持某市技术监督局作出的撤销世海食品厂工业产品准产证的行政决定。

第七十条　注销行政许可的情形

有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续:

(一)行政许可有效期届满未延续的;

(二)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的;

(三)法人或者其他组织依法终止的;

(四)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的;

(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;

(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

■解读与应用

●［行政许可的注销］

行政许可的注销，指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实。行政机关注销行政许可，应当作出书面决定，告知申请人注销的理由、依据。

●［注销行政许可的情形］

注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实。这一事实，有的是被许可人违法从事有关活动，有的只是客观事实而与被许可人行为的违法与否无关。(1)行政许可有效期届满未延续的。行政许可有效期届满后，被许可人未申请延续行政许可的，或者其延续行政许可的申请未被行政机关批准或者未依法被视为准予延续的，其已经取得的行政许可自有效期届满之日起失去效力。(2)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的。赋予公民特定资格的行政许可，即对人的行政许可，是基于被许可人的自身条件而作出的。该行政许可既不能转让，也不能继承。(3)法人或者其他组织依法终止的。行政许可是与该法人或者组织有密切联系的，既然该法人或者组织终止了，其取得的行政许可相应失去效力。(4)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的。不具备取得行政许可条件而取得行政许可的，应当依法由有关行政机关予以撤销;具备取得行政许可的条件但因行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，基于公共利益的需要，行政机关可以依法撤回行政许可;被许可人取得行政许可后从事违法活动，依法需要吊销行政许可的，行政机关应当吊销行政许可。(5)因不可抗力导致行政许可事项无法实施。不可抗力，是指不可预见、不能避免、不能克服的客观情况。(6)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

●［行政许可撤回的情形］

根据法不溯及既往的原则，行政许可法有关撤回行政许可的规定，不适用于行政许可法实施前作出的具体行政行为。根据行政许可法的规定，撤回行政许可的适用前提是相对人已经取得的行政许可合法，而且撤回许可必须是为了公共利益的需要。适用情形包括:(1)行政许可依据的法律、法规、规章修改或者废止;(2)行政许可依据的客观情况发生重大变化。撤回行政许可对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。

［以案说法19］1998年徐某出资以个人办学形式申请创办某中学，同年6月，某市教育局向徐某颁发了社会办学许可证，学校负责人为徐某。1999年初，徐某认识了某房地产开发公司总经理赵某，赵某表示愿意出资参与办学。同年5月，为扩大办学规模，该中学以400万元的价格有偿划转了该县教师进修学校。但这次是赵某以学校负责人的身份在协议书上签了字。2001年11月，市教育局给该市社会力量办学机构统一换发新的办学许可证，给该中学的新证上注明学校法定代表人为赵某。但这次换证未将原来颁发的办学许可证收回。2002年9月，一直持有原社会办学许可证的徐某不满于教育行政部门在他不知情的前提下颁发两份不同的办学许可证，向有关部门申请了行政复议。复议结果是维持市教育局颁发新的办学许可证的行政行为。徐某不服，于2003年1月提起行政诉讼。诉讼过程中，该市教育局主动撤销了后发的办学许可证，并向徐某承诺重新换证。徐某遂撤诉。然而，撤诉的次日，该市教育局以徐某自愿辞去校长职务，且不再是投资人为由，下文注销了徐某为负责人的办学许可证，并同时下文委任曾经担任过该中学教师的孙某为学校临时负责人，接管学校。不久，孙某担任该中学校长。后原告徐某以被告市教育局的注销决定无事实根据和法律依据且是对原告进行打击报复为由向该市中级人民法院提起诉讼。

对辖区内民办中学进行行政管理是该市教育局的职责，但其实施管理必须依法进行。在现行法律规范未明确规定可以对社会办学许可证进行注销的情况下，市教育局依管理职权采取注销的方式更应慎重。而且在作出注销通知时，应当遵循公正、公开等基本的程序原则，注意听取相对人的意见，但市教育局在作出对原创办人、学校负责人徐某不利的注销通知时，既未提前告知，也未听取其申辩，违反了行政许可程序的基本原则。在徐某撤诉的次日，该市教育局即作出注销徐某为负责人的办学许可证的决定，其行政行为反复无常，滥用行政管理权。由于其作出的注销行为未援引任何法律规范且程序违法，依法应予撤销。只有符合《行政许可法》第70条规定情形的，行政机关方能办理有关注销手续。

■关联参见

《对〈关于在行政许可法实施前行政机关是否有权撤回行政许可的请示〉的复函》。