关于多哈回合反倾销规则谈判之进退和展望[1]
反倾销是WTO贸易保护体系中最重要的规则之一，也是目前正在进行的WTO多哈回合谈判的重要议题之一。
从乌拉圭回合结束至今，新的反倾销协定已经实施了十年，反倾销作为一种必要的贸易保护措施已达成共识，反倾销的运用也在全球扩张。但是，由于反倾销规则本身存在的许多先天不足，因此，反倾销措施在其广泛实施中被大量的滥用，这遭到了越来越多的批评。这些批评不仅仅来自传统上被反倾销的国家如日韩等国，而且也来自过去的规则制定者美欧等国家。美欧等国抱怨受到了不公正的反倾销，因为它们的出口正越来越多地成为被其他国家反倾销的目标。正因如此，通过新一轮多边谈判重新修订反倾销协定，就成了多哈回合规则谈判的重要议题之一。
从2002年起，反倾销规则谈判已进行了近三年的时间，共有大约30个成员方提交了165份文件，议题涉及反倾销协定的方方面面，足见对反倾销协定修订之必要。但是哪些规则应被澄清和改进，并且应如何被澄清和改进，必将直接关系到多哈回合后反倾销规则的实施和国际反倾销的发展，必将影响到国际贸易发展的方向，同时也会特别关系到中国在其经济全球化发展进程中的命运。中国作为一个全球贸易大国，长期以来一直是国际反倾销针对的首要目标，因此，及时了解和把握多哈回合反倾销规则谈判之进退，具有十分重要的意义。
中国作为WTO的新成员，这是第一次参与国际反倾销规则的制定。多哈反倾销规则谈判无疑是一个重要的国际立法论坛。长期以来，无论是在理论界还是在实践中，对于反倾销的目标、基本原则和方法等一直存在各种派别和不同的观点，甚至截然相反的意见长期争议，持续至今，概滥觞于多边规则谈判。因此把多边规则谈判作为反倾销立法最重要的渊源加强研究，是中国积极参加国际反倾销规则制定所面临的首要任务。
一、多哈回合中反倾销规则谈判的概述和阶段性进展
（一）反倾销规则面临的挑战：贸易全球化和反倾销的扩散
反倾销作为国内立法，虽然已有一百年的历史，但直到1947年关税和贸易总协定才形成多边规则。反倾销多边规则经过肯尼迪回合、东京回合和乌拉圭回合多边贸易谈判的补充和完善逐渐成熟，集中体现在1994年WTO反倾销协定中。在成熟的多边规则基础上和WTO对贸易自由化和全球化的影响下，反倾销由最初只为少数一些西方主要工业国家所用，发展成为各国普遍适用的贸易救济措施，越来越多的成员方在多边规则的框架内建立了反倾销法律制度并付诸实践。按照各成员方向WTO通报的统计，从1995年至2004年，世界范围内有98个国家或地区发起过反倾销调查2647起，有89个国家或地区在1650起案件中采取了反倾销措施。虽然在理论上对于反倾销问题仍存在很大争议，但实践中反倾销在国际贸易中的重要地位已不可替代。可以说，WTO成立后，反倾销的运用已经从发达国家的“富人俱乐部”走向了“民间”，这个过去基本上由发达国家垄断的富人游戏变成了全球性大众化的工具，过去习惯用反倾销打击其他出口国的美欧等国，现在也成了全球反倾销的靶子。因此，美国等发达国家惊呼，反倾销已经全面扩散，感到会陷入不可收拾的境地。
反倾销案件的剧增在实践中引发了很多争议，已成为出口导向国家和依赖进口国家之间贸易摩擦的主要方面。WTO成立后截止到2005年9月，成员方共提起333起争议，诉诸WTO争端解决机制，其中60起是关于反倾销措施，占到了18%。其中，很多争端案件对美欧等发达国家利用多边幌子滥用规则的传统做法提出了挑战，例如美欧在计算倾销幅度时的归零做法；但也有一些是较大的发展中国家，因其在反倾销方面因缺乏制度和程序的保障而受到了挑战，例如透明度问题、披露问题等等。其中，有些是因为缺乏多边规则，有些是因为规则的概念和定义不清，有些是规则具有灵活性和选择性，有些则是因为没有具体的实施细则，这就在执行WTO反倾销协定的纪律方面形成了很多漏洞，给滥用规则提供了土壤。为此，无论从哪一方的角度考虑，反倾销在相当程度上被滥用，以及使出口商沦为鱼肉，已引起了各成员方的共同关注。为了顿挫滥用反倾销，缓解过度反倾销的负面影响，各成员方除了诉诸WTO争端解决机制，还广泛利用了多种平台，如（1）双边磋商；（2）反倾销执行委员会；（3）反倾销政策审议；（4）反倾销协定规则谈判等，其中规则谈判，对于涉及多边规则中本身存在的问题则是最为重要的。
重修反倾销多边规则是规范国际反倾销发展最重要和最直接的途径，这毫无疑问成为多哈回合谈判的一项重要内容。在启动多哈回合的过程中，出口导向的成员方（主要是反倾销传统受害方中的日本、韩国等）就急切地提出将反倾销作为新一轮多边贸易谈判的议题之一。虽然这一要求在西雅图部长会议上遭到了美国的坚决反对，但最终还是通过相互让步，同意在一定范围内就反倾销协定规则进行谈判，谈判框架体现在多哈部长会议宣言第28段。
（二）反倾销协定谈判框架：多哈部长会议宣言第28段
多哈部长会议宣言第28段划定了WTO规则议题谈判的法定框架，其中包括反倾销协定、反补贴协定、地区性贸易安排和渔业补贴问题。宣言第28段指出：“鉴于过去的经验和越来越多的成员使用这些手段，我们同意，就澄清和改进《关于实施1994年关税和贸易总协定第6条的协定》……的规则进行谈判，但同时保持协定的基本概念、原则和有效性，以及协定所规定的手段和目标，并考虑发展中国家和最不发达国家的需要。在谈判初期，参与方将指出寻求下一阶段应澄清和改进的条款，包括贸易扭曲的行为规范……”
美国成功地将多哈回合反倾销协定规则谈判限制在一定范围内，即“保持协定的基本概念、原则和有效性，以及协定所规定的手段和目标，并考虑发展中国家和最不发达国家的需要”，这一结果是对立双方利益的中和。但是，对宣言第28段的文字，目前还存在不同的理解，各方都按照有利自身利益的方向解释，例如美国认为，谈判应着重于“保持协定基本概念、原则和有效性，以及协定所规定的手段和目标”（TN/RL/W/27号文件），日本则认为“保持协定基本概念、原则和有效性，以及协定所规定的手段和目标”，这只构成谈判的背景，而第28段重点在于“澄清和改进”（TN/RL/W/51号文件）。但无论怎样，根据部长会议宣言第28段既定的谈判框架内，反倾销协定在多哈回合不会出现结构性和根本性的变化，只会在局部进行完善和补充。另外，宣言第28段还提到了“考虑发展中国家和最不发达国家的需要”，这与多哈回合作为“发展回合”的总基调是一致的，在反倾销协定谈判中，主要是围绕澄清和改进反倾销协定第15条关于“特别待遇与差别待遇”的规定。
（三）反倾销协定规则谈判基本情况
1.谈判组织机构
多哈部长会议宣言确立的工作议程总体上由WTO理事会负责，在WTO理事会下成立贸易谈判委员会（TNC），具体负责整个谈判工作的组织和监督。WTO总干事兼任贸易谈判委员会主席（目前是Pascal Lamy先生），直至谈判结束，并就谈判事宜向WTO理事会会议报告。在贸易谈判委员会下成立谈判小组，分管不同议题，关于农业、服务贸易、知识产权、争端解决机制、环境、特别和区别待遇问题通过WTO理事会下各个已经存在的相关机构的特别会议进行，而WTO规则和市场准入议题则成立新的谈判小组。
反倾销协定作为WTO规则谈判的重要内容，在规则谈判小组内进行谈判。各成员方在规则谈判小组内进行讨论，提出提案和建议，并发表评论意见，由主席形成文字修改草案，再与其他议题一起由贸易谈判委员会形成“一揽子”草案，由理事会最终交由部长会议通过，这也被称为“自下而上”的谈判方法（bottom-up approach）。
为推进WTO规则谈判进程，规则谈判小组主席于2005年2月把表现活跃的美、欧、日、加等12个成员方组成具有“绿屋会议”性质的“规则谈判技术专家小组”，作为核心力量在谈判中发挥引导作用，中国也是小组成员之一。另外，应成员方要求，WTO秘书处成立了技术小组，致力于反倾销调查问卷和核查的标准化工作。技术小组选择了6个成员方的问卷作为讨论的基础，我国的问卷也入选其中。
2.参与国家
在反倾销协定谈判中，目前提交过正式提案的成员方有近30个成员（欧盟作为一个成员方），与WTO成员总数相比，反倾销协定谈判还局限于部分成员参加。这些成员中比较积极的包括：美国、欧盟、反倾销联谊小组、加拿大、澳大利亚、印度、埃及。这些国家在立场上基本上分为三大派别：美国、欧盟和埃及属于保守派，加拿大和澳大利亚比较温和，反倾销联谊小组和印度则是要求改革的激进派。但在具体问题上，这些国家之间又出现一定的联合和分歧。这些派别基本上反映了规则谈判中的主要利益冲突。
3.提案与议题
截至香港部长会议，各成员方向规则谈判小组共提交了165篇反倾销规则议题文件，涵盖的议题非常广泛，涉及了反倾销协定的大部分条款，其中美国提交了25篇，欧盟5篇，加拿大10篇，澳大利亚19篇，埃及13篇，印度5篇，反倾销联谊小组46篇，中国4篇，这些国家或地区的文件占到总数的3/4以上。在时间上，2002年20篇，2003年68篇，2004年26篇，2005年达到最高峰，共51篇。
4.谈判进程
多哈部长会议宣言第28段规定，反倾销协定谈判分为两个阶段，在谈判初期由各成员方寻求指出下一阶段应澄清和改进的议题，但两个阶段的界线比较模糊，没有规定从第一个阶段到下一个阶段过渡的截止日期。按照规则谈判主席的总结，进行到目前为止的谈判进程实际可以分为三个阶段。
第一阶段。从2002年4月第一篇提案开始，陆续有成员方提出议题，在正式会议上进行口头辩论，并以书面形式提交支持的、补充的或反对的提案，有些成员方则提出各种问题要求回答和澄清，或发表评论意见和看法。但这一阶段一般限于提出议题或阐述基本立场。截至坎昆部长会议（2003年9月10日—14日）前，各谈判方共提交101份反倾销规则议题文件。
第二阶段。在坎昆部长会议后，在谈判的大气候不利的情况下，成员方开始并用非正式会议的方式讨论提案，提案数量大为减少。但提案内容却更加具体和完善，并开始对一些条款提出文字修改意见。在此期间，各谈判方共提交13份反倾销规则议题文件。
第三阶段。2005年年初，为了推进谈判进程，规则谈判小组主席建议广泛进行双边磋商，并同时召集诸边协商，还成立了技术小组进行反倾销问卷标准化工作。成员方在提案中逐渐提出具体的文字修改意见。在此期间，各谈判方共提交51份反倾销规则议题文件，谈判虽有进展，但议题仍然过于分散，并且在很多方面存在比较大的分歧。在2005年9月的规则谈判大会和诸边磋商中，主席曾强调提出，目前有许多重要的提案还流于泛泛而谈，没有转化为文字修改意见，主席希望各成员方将提案重点放在两方面：一是集中提出具有优先性的提案；二是希望文本中能体现折中之处，并且应当以文字修改意见和条约语言表现出来。这一思路在香港部长会议宣言中获得肯定。
2006年反倾销规则谈判的频率和强度将会更大，各成员方将在具体文字修改意见的基础上进行辩论，通过平衡和中和利益达成一定的共识，最后由主席在此基础上提出折中的草案，供谈判最后阶段的辩论和修改。反倾销规则谈判还要伴随技术上的争论走很长一段路。正如主席报告所说的，“尽管历史不一定重演，以前回合谈判的经验告诉我们，由于反倾销规则的任何结果必须非常具体并以文本为基础，在相对具体的与其他议题利益平衡清晰以前，反倾销规则谈判的结果不太可能出现。”
二、香港部长会议宣言对反倾销规则谈判的阶段性总结
香港部长会议宣言的第28段以及附件D对总的规则谈判作了论述，其文字是在规则谈判小组主席报告的基础上形成的，其中附件D的第3段到第6段是关于反倾销规则谈判的具体论述。
附件D第3段是说明反倾销规则谈判中需要考虑的基本原则：（1）需要避免不正当地使用反倾销，在正当使用反倾销时应保持协定的基本概念、原则和有效性，以及协定所规定的手段和目标；（2）希望能减少反倾销调查的成本和复杂性，但又要加强调查和措施的程序公正性、透明度和可预见性。
附件D第4段概括了反倾销规则谈判的范围：（1）关于倾销、损害和因果关系的认定，以及措施的应用；（2）关于反倾销的立案、调查和结案程序，包括关于加强程序公正性和提高透明度的要求；（3）反倾销措施的程度、范围和时限，包括对税的评估、临时复审、新出口商复审、日落复审和反规避调查程序。
附件D第5段充分肯定了反倾销规则谈判的加强和深化，肯定了各成员方对谈判建设性的高度投入，肯定了在对反倾销协议书面修改提案基础上分专题进行严肃讨论卓有成效，是实质性完成部长会议使命必不可少的阶段。
附件D第6段列举了反倾销规则谈判中涉及的具体议题并将在香港会议后继续讨论，包括关于损害和因果关系的认定、低税规则、公共利益、透明度和程序公正性、临时复审、日落程序、对税的评估、规避问题、现有信息的使用、限制审查范围和所有其他税率、争端解决、倾销进口的定义、关联方、被调查产品以及调查的发起和结案。
另外，附件D第10段和第11段最后论述了今后谈判工作的方向，即在具体书面提案的基础上加深和加快谈判进度，尽早完成对提案的分析，并指示主席参照其他方面谈判的进度，尽早为谈判的随后阶段提出反倾销协定和反补贴协定的修改草案，确保在2006年年底以前完成多哈发展回合的谈判。当香港部长会议的焦点集中在解决农业问题和工业产品市场准入问题所造成的僵局时，反倾销规则议题在会议上只是走了一个过场。但是，对于反倾销规则谈判本身而言，香港宣言对反倾销规则谈判作出了阶段性进展的总结，也是下一步谈判工作的起点。宣言肯定了规则谈判的重要性和目标，强调了规则谈判中的发展问题，重申了维护反倾销的基本概念、原则和有效性，总结了阶段性谈判的成果，提出了下一阶段的谈判范围、方法、进度和具体议题。
香港宣言在反倾销规则谈判方面存在明显的缺陷，在规则的澄清和改进方面，虽然已经过近三年的提案、辩论和谈判，却仍然是面面俱到，看不出主次和重点。例如，低税规则在1/3的提案中被涉及，却没有被重点突出；相反，反规避只有美国、欧盟和埃及在5篇提案中提出来，也被罗列进来。这实际上反映了规则谈判的各方势均力敌的事态，表现了宣言的调和性和中立性，却也因此给反倾销协定修订的最终文本定稿埋下了种种困难。
三、中国在W TO反倾销协定规则谈判中的立场
（一）中国在国际反倾销中的位置
中国是国际反倾销领域的重要成员，长期以来是国际反倾销的最大目标，现在又是对外反倾销的新用户，在对外反倾销的数量上已逐渐成为反倾销的主要国家。但是，由于中国对外出口至今仍受到不公正和歧视性的反倾销，特别是在非市场经济问题上，严重威胁到中国出口企业的基本生存权利，因此，努力缓和国际反倾销的局势，应该是中国参与WTO多边活动的首要任务。
（二）应充分利用多哈谈判平台，实现我们的目标
多哈反倾销规则谈判虽然是一个多边谈判场所，但是影响远不止于此。多哈规则谈判是反倾销理论和实践的重要论坛，是解决双边、诸边和多边矛盾的平台，也是对立双方争夺主动权的“战场”。
中国作为WTO新的成员，首次参加多边规则谈判，尚处在“学习”阶段，这是可以理解的。中国是一个长期受到不公正反倾销的主要国家，相比其他国家，如印度、日本、挪威等，中国也应该认真地将几十年受到的不公正反倾销的事实和法律问题系统总结出来，充分利用多边谈判之论坛，对其中规则的不公正和规则的滥用给予批判。至今中国已向规则谈判小组提交了4份文件：其中1篇立场性文件（TN/RL/W/66号文件），2篇回答其他国家对立场性文件的提问（TN/RL/W/94号文件，TN/RL/W/127号文件），1篇关于立案评议期的专门提案（TN/RL/GEN/55号文件）。作为一个开端性的起步，中国也必将在今后成为反倾销规则制定方面最重要的国家之一。
对规则不公正性或规则滥用的批判，可以采用提问方式，以便从调查当局获取在平时调查中可能无法获得的答案，或者能借此深入澄清一些疑难问题。我们应与其他成员经常交流意见，即使不能通过修改规则遏止某些国家不公正的做法，也应让其有所收敛或对其今后的实践形成压力和影响。
我们应全面总结联谊小组的提案和意见，全面总结美欧的提案和意见，从而更全面地掌握反倾销的理论和法律问题，为在规则谈判和制定中发挥较大的作用做好应有的准备。我们还应向一些重要的发展中国家学习，深入对重要议题的研究，争取在规则谈判中尽早发挥主导作用。
（三）寻找利益共同点，加强与其他谈判方的合作
在多哈回合反倾销协定谈判中，根据不同的利益所在已形成了不同的阵营。例如，由15个被反倾销的主要成员方组成了反倾销联谊小组，虽然组织松散，但通过联合提案的参与方式，从而进一步巩固了与欧美抗衡的局面。此外，也有一些成员为在具体问题上的相同利益所趋，或因短暂的利益需要，而临时组合，联合提案，甚至于有长期对立方的临时联合，例如日本和欧盟关于降低调查成本的联合提案（TN/RL/W/138号文件），美国和巴西关于利害关系人识别的联合提案（TN/RL/GEN/89号文件），从本质上说，该类提案未必具有实质内容，但是交叉联合的方式对日本在谈判中的地位和灵活性都有提高。
反倾销联谊小组的利益点在实体规则，美国的利益点则在透明度问题。在谈判中，中国可以结合他们的利益点，提高中国在反倾销协定谈判中的地位和灵活性。透明度问题一度是中美双边磋商的重点，分歧比较大，为什么不利用反倾销协定谈判的平台，解决或缩小双边的分歧?
（四）加大对外反倾销的力度，增强规则谈判的实力条件
历来谈判的胜负靠双方的实力强弱。从多哈反倾销规则谈判看，各方势均力敌，难以大有作为，是指各方的实力相差不多，因此，难以在某些方面出现较大的突破性进展。中国作为多边规则谈判中的一支新军，随着其实力的不断增强，必然在今后的规则谈判中起到举足轻重的影响。中国未来在规则谈判方面的实力增强取决于两个重要方面：其一，中国进口能力的进一步增长；其二，中国对外反倾销频繁增多，达到几倍于对手，以迫使谈判对方妥协退让。中国在未来规则谈判中这种潜在的举足轻重的地位，已经成为西方主要媒体的一个重要议题。
[1]本文由傅东辉与李烨合写，原载于《国际贸易》2006年第3期。