第二节　土地征收制度

一、土地征收的概念和特征

（一）土地征收的概念

1.土地征收的概念

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将属于农村经济组织集体所有的土地转变为国家所有的行政行为。征收土地就是财产所有权的变更，集体土地变更为国有。土地征收是一种行政征收，它是发生在国家和农民集体之间的所有权的转移。土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。

各国（地区）通过法律建立了土地征收制度，法国、德国及我国台湾地区称之为“土地征收”（land expropriation），日本法称之为“土地收用”或“土地收买”，香港地区则称之为“官地收回”，美国法学上称之为“最高土地权的行使”（eminent domain），英国法律中称为“强制收买”（compulsory purchase）或“强制取得”。纵观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。在中国大陆，只存在国有土地和集体土地两种形式，并没有私有土地这种形式，土地征收制度主要是指国家对集体土地的征收。

土地征收权的设立是随着土地所有权的社会性增强而逐渐产生的，在人类社会发展早期，人们利用土地行为较为单一，土地资源相对丰富，随着人类社会的发展，人地关系逐渐紧张，土地利用中的个人利益与社会公共利益的冲突日益增多，甚至出现了个人利用土地权利随意侵害社会利益的现象，同时由于土地的不可移动性以及自然承载能力的无法替代性，国家为了公共利益需要利用特定土地，这种无弹性需求往往无法通过市场或其他途径来实现，唯有通过强制力的措施使国家建设用地需求得到满足。

2.征收与征用的区别

所谓征收就是财产所有权的变更，集体土地变更为国有。

所谓征用就是财产使用权一时的变更，使用到期后归还，其所有权始终未变。比如：《土地管理法》规定，建设项目施工和地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，同时应支付临时使用土地补偿费。临时建设用地制度利用的是土地的使用权，也需要具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，因此，我国的临时建设用地制度本质上就是土地征用。

为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生不同的财产关系，区分征收和征收两种不同情形是必要的。征收和征用相同之处在于行政征收与行政征用有共同特征，如：公共目的性、强制性、法定性、补偿性、可诉性；都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺。征收和征用两种方式，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。

但它们又是有区别的，它们的区别在于：征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺，征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。[1]

在我国，土地立法和学术界却长期没有分清土地征收和土地征用这两个概念。《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”《土地管理法实施条例》规定，“国家依法征用的土地”属于国家所有。由此可见，我国土地被征用以后，土地的集体所有权转变为国家所有权，土地权属发生了转变，因此，我国立法上所说的“土地征用”是指“土地征收”。

在2004年的第四次宪法修改中，一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。在修改后的宪法第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案从宪法的高度对农民和城镇居民的土地房屋权利予以明确和保护。

（二）土地征收的法律特征

土地征收具有以下几个特征：

1.征收主体法定性

征收土地是一种国家行为，是法律授予政府的专有权力，除了国家可以依法对农民集体所有的土地实行征收外，其他任何单位和个人都无权征收土地。

土地征收法律关系主体双方是特定的，征收方只能是国家，被征收方只能是所征土地的所有者，即农民集体；国家建设征收土地的主体必须是国家，具体过程是通过各级政府来实施，实际上是各级政府代行了国家的征地权。只有国家才能在国家建设征收土地法律关系中充当征收主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征收集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地机关提出用地申请，在申请批准后才能获得土地的使用权。另外还要明确国家虽是征收土地的主体，但是实际行使征收土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2.强制性

征收土地具有强制性。国家建设征收土地是国家行政行为，具有强制性。国家建设征收土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征收土地法律关系的主体——国家，土地被征收的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。

土地征收法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无须被征收土地的所有人同意，无须征得土地所有人的同意即可发生法律效力，对土地所有人具有强制的拘束力，使其承担服从的义务。

3.公益性

国家建设征收土地是国家公共利益的需要。土地征收是国家或政府为了进行经济、文化、国防或防务建设以及兴办社会公共事业，而依法对非国有土地或私有土地进行征收。也就是说，土地的征收将给全体人民带来利益，因而它具有浓厚的公益性。但目前，我国法律中对“公共利益”的界定尚不明确。人们对“公共利益”存在不同认识，主要有狭义和广义两种认识：狭义是指直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；广义的公共利益需要，是指凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征收土地的原因。

4.补偿性

征收土地具有补偿性。国家建设征收土地必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地强制进行。土地被征收的集体经济组织应当依法取得补偿。

5.程序性

征收土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的单位和个人一定补偿的行为。

土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。如果没有科学合理的土地征收程序作保障，就难以平衡各方利益，容易引起人民不满，甚至危害社会稳定。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。

二、土地征收的原则和条件

（一）土地征收应遵循的原则

1.十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则

我国人口多耕地少，并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征收土地中要做到这一要求，必须坚持：加强规划，严格管理，严格控制各项建设；要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地；要优先利用劣地，尽量不用良田。

2.保证国家建设用地原则

国家建设征收土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征收土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3.妥善安置被征地单位和农民的原则

集体土地征收意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：对被征收土地的生产单位要妥善安排生产；对征地范围内的拆迁户要妥善安置；征收的土地要适当补偿；征地给农民造成的损失要适当补助。

（二）土地征收的条件

1.必须符合公共利益需要。我国立法对公共利益只有提法却未见具体的规定。因此在征收、征用实践中所暴露的弊端较大。我国宪法和相关法律首先应该在立法体系上设定列举性、概括性、排除性三级条款，并且以列举性条款为主：（1）列举性条款要准确、全面地列举征收中公益的具体事项；（2）概括性条款要描述公益的本质特征以设置兜底的底线；（3）排除性条款即明确规定哪些不属于公共利益的范围。笔者建议我国政府对土地和私人财产的征收、征用应确定以下事项为公共利益：（1）国家机关和军事用地；（2）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设事业；（3）公用事业；（4）公共卫生；（5）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（6）教育学术及慈善事业；（7）旧城改造；（8）其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。

2.还须考虑以下条件：项目及资金落实或者成片开发规划已获批准；征地补偿费及其他各项税费落实，被征地单位、群众得到妥善安置；符合土地利用规划和年度用地计划。

三、土地征收补偿

土地征收补偿的规定各国不尽相同，即使是同一国家，随着权利观念从权利私有化向社会化的转变也有不同的规定。许多国家关于土地征用的普遍规定是：政府在因建设发展的需要而征地的情况下，产权人必须为发展大局作出让步，但是政府必须提出需要征地的足够理由及不低于市场价格的足够补偿。虽然结果未必是双赢局面，但是产权人至少获得了等价物——充分、及时和有效的补偿。

但就世界各国立法的整个发展趋势来看，对于国家征用行为所造成的损失补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对农民所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。

在宪法中明确规定保护私有财产并适当限制，规定征收补偿是现代法治国家一致的做法。国际上大多数国家规定“及时地”给予“充分的”、“合理的”补偿。为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

（一）我国土地征收补偿立法情况

西方发达国家有关现代财产权的宪法保障规范大都蕴含了三重结构：（1）不可侵犯条款即宣称财产权受法律保护、不可侵犯的条款；（2）制约条款即规定对财产权进行公共制约的条款；（3）征用补偿条款即规定国家根据公共的需要而对私人财产进行征用时必须予以正当补偿的条款。这三层结构，彼此具有特定的内涵和功能，是相对严密、相对自足的复合机构。

我国宪法长期以来只有不可侵犯条款和制约条款，征收（征用）补偿条款一直处于缺位状态，2004年宪法修正案对此作了重大修改，增加了征收（征用）补偿条款，规定了对私有财产征收、征用应给予补偿。与此相适应，土地征收、征用的补偿条款也被补充进宪法中。十届全国人大二次会议修正的《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法增加征收补偿条款表明我国更注重对私有财产的保护，而且为我国土地征收、征用补偿制度的完善奠定了坚实的宪法基础。

《土地管理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿。

2004年11月3日国土资源部下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）对征地补偿安置作了比较具体的规定。

2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。

1997年《公路法》中第31、40、45、48、67条5个条款中涉及行政补偿规定。1999年修订的《公路法》规定，地方各级人民政府对公路建设依法使用土地和搬迁居民，应当给予支持和协助。因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。

有的法律规定国家为补偿的主体。如农业法规定：国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。

《防沙治沙法》规定：因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。

《矿产资源法》、《草原法》等有关的法律、法规也有相应的规定。如《矿产资源法》规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”《草原法》规定：“因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。”这些补偿由于仅限于与被征用客体有直接关联的经济上的损失，而对与被征用客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，因此只不过是不完全的补偿。

为全面推进依法行政，建设法治政府，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求即：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时还强调：“完善并严格执行行政赔偿和补偿制度”。这充分说明，行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政府的框架内，是政府全面推进依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之一。

2007年10月1日施行的《物权法》第42条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

（二）补偿原则

我国的行政征收补偿制度分散规定在各个单行法律之中，各单行法律所规定的补偿之间存在差异。

1.保持被征地农民原有生活水平的原则

土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应以使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民的利益不因征地而受损。2004年11月3日，国土资源部下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出：土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定。

2.按照被征用土地的原用途给予补偿的原则

征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围。原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。

3.谁使用土地谁补偿的原则

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

4.合理补偿原则

这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。我国《物权法》第42条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

（三）我国征地补偿范围和标准

根据目前的法律，征地补偿包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地农民的社会保障费用和其他补偿费等。

1.土地补偿费

土地补偿费主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。补偿的对象是土地所有权人。

从全国范围看，农业生产已逐步由传统农业向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量高，使土地的年产值大幅度提高，已不是一个固定的产值。而目前规定采取以被征用土地前3年平均年产值基数计算的方法，显然失去了科学性，因此需要统一年产值标准。

关于统一年产值标准的制订，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》要求：省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。

关于征地区片综合地价的制订：国土资源部要求，有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。

2.安置补助费

安置补助费是国家建设征收农民集体土地后，为了解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地造成生活困难所给予的补助费用。安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。

征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。

征收其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

依照以上规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

倍数的确定方法为：

首先，按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定的范围内，土地补偿费最低6倍最高10倍，安置补助费一般为4至6倍，最高不超过15倍。

其次，按法定的统一年产值倍数计算的土地补偿费和安置补助费，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数，但最高不超过30倍。

最后，土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。

3.地上附着物和青苗补偿费

地上附着物补偿费是对被征收土地上的各种地上建筑物、构筑物，如房屋、水井、道路、管线、水渠等的拆迁和恢复费以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费等。青苗补偿费是指征收土地时，对被征收土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等造成损失所给予的一次性经济补偿费用。地上附着物和青苗补助费补偿标准由省自治区直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

合理确定征地补偿的标准。现行《土地管理法》规定，征地按土地原用途进行补偿，具体测算按被征土地前3年平均年产值的倍数确定补偿费用，但在实际工作中按“产值倍数法”难以操作。统计部门没有各种地类（耕地、鱼塘、园地、林地等）的平均年产值的统计口径，无法准确计算出各地类单位面积的平均年产值，倍数标准也存在一定弹性。

4.社会保障费

关于被征地农民的社会保障费用，国务院和有关部门连续出台了相应的政策，如《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国办发［2006］31号）规定：“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”《物权法》第42条也明确规定：“征收集体所有的土地，应安排被征地农民的社会保障费用。”

5.其他补偿费

其他补偿费是指除上述费用以外的其他补偿费用，即因征收土地给被征收土地单位和农民造成的其他方面损失而支付的费用，如水利设施恢复费、误工费、搬迁费、基础设施恢复费等。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。国家建设征收土地由用地单位支付补偿费用。

（四）征地补偿费的处理

国家建设征收土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

关于土地补偿费的分配：国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》要求，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

四、土地征收程序

根据《土地管理法实施条例》和《建设用地审查报批管理办法》，征用土地一般是按照下列程序办理的。

第一步：发布征地通告

由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内发布征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

第二步：征询村民意见

由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。

第三步：地籍调查和地上附着物登记

由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。

第四步：拟订“一书四方案”组卷上报审批

由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。

第五步：征收土地公告

征收土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征收土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征收土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。

第六步：征地补偿安置方案公告

县或市级国土资源局根据省或国务院征收土地批准文件批准的《征收土地方案》在征收土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征收土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。

县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。

第七步：报批征地补偿安置方案

县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。

第八步：批准征地补偿安置方案

市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。

第九步：土地补偿登记

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书（土地承包合同）到指定地点办理征地补偿登记手续。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。

第十步：实施补偿安置方案和交付土地

按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。

五、土地征收争议解决

对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置协议不影响征收土地方案的实施。