四、依法执政是中国共产党治国理政的理性选择

坚持依法执政，是我们党领导人民长期探索治国之道历史经验、不断深化对共产党执政规律认识的科学总结，是我们党在新的历史条件下对执政方式的必然选择，是全面推进依法治国、发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的必然要求。实现依法执政，要求我们必须在观念、行动和制度建设上遵循依法执政的基本要求。宪法和法律是在共产党领导下由国家权力机关制定的，反映了全体人民的意志和要求，反映了社会发展的客观规律，是党的主张、人民的意愿和国家意志的有机统一和充分体现，具有不以人的意志为转移的社会公正性和历史合理性。宪法以法律的形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力。坚持依法执政，必须领导立法。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法执政和依法治国是统一的。要实现依法治国、依法执政，必须重视立法工作，加强对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。坚持依法执政，必须保证执法。作为执政党，必须保证执法机关依法行使职权。必须严格依法办事，任何组织和个人不允许有超越宪法和法律的特权。必须自觉用法律规范和约束权力，做到严格执法。坚持依法执政，必须支持司法。党要支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障。坚持依法执政，必须带头守法。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。执政党必须带头在宪法和法律的范围内活动。各级党组织、共产党员，特别是党的领导干部应认真学习宪法和法律，维护宪法和法律尊严，坚持法律面前人人平等，带头尊法、学法、守法、用法，提高法治思维和法治方式能力，在实际工作中通过维护宪法和法律的权威来维护党的权威。

（一）坚持党领导下的依法执政

《中国共产党党章》明确指出：党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导。邓小平同志曾指出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”改善党的领导，“不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律”。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。依法执政是中国共产党在新的历史时期执政的基本方式。依法治国确保人民当家作主，依法执政确保党提高执政水平和执政能力。始终坚持党对社会主义法治建设的领导，对于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家具有极其重要的意义。全面推进依法治国是社会主义法治建设的重要方式，应当而且只能由国家的领导者来组织实施。我们党是执政党，理所当然地要担负起领导人民全面推进依法治国的历史使命和时代重任。执政党如何执好政，如何能够长期执政，最根本的是两个问题：一是执政的合法性，另一个是执政的科学性。如何将二者有机结合起来，关系到党的执政地位的稳固，而依法执政恰好能够把两者很好地结合起来。[23]依法执政是党的十六大正式提出的。十六大报告在阐述发展社会主义民主政治中的“改革和完善党的领导方式和执政方式”这一任务时提出，要“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。就这一表述来看，依法执政的主体是中国共产党。从党的十六届四中全会对依法执政的阐释——“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，以及从党的十七大对依法执政的论述——“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”来看，都是以中国共产党为主体来看待依法执政的。依法执政被理解为中国共产党执政的一种方式、形式。依法执政要解决的是提高党的执政水平、执政能力，保证党领导人民有效治理国家的问题。在我国，治国理政的核心是中国共产党。全面推进依法治国，要求中国共产党更加注重改进党的领导方式和执政方式，实施依法执政。[24]只有依法执政，人民当家作主的权利才能得到保证，党才能更加得到人民的信任与拥护。依法执政也是提高党的执政能力和执政水平的有效手段。实行依法执政，一方面有利于明确党的宗旨，更好地实现人民的利益，从而从制度上和法律上保证党的执政活动始终代表中国最广大人民的根本利益；另一方面有利于实现党执政行为的规范化，保证党的路线、方针、政策的稳定性与连续性。依法执政同时还是党加强自身建设，拒腐防变和提高抵御风险能力的有力武器。依法执政通过对党的执政行为的规范和约束，可以真正实现从严治党。

（二）自觉维护宪法法律的权威和尊严

宪法作为根本法，对于整个国家的法律体系具有统帅作用。宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法是党和人民共同意志的体现，是党的事业、人民的根本利益的具体体现。根据宪法制定的各种法律法规和规章是宪法精神、宪法原则、宪法内容的进一步展开和具体化，是全体社会成员必须遵循的行为规范。宪法法律的权威和尊严得到保障，国家和社会生活的法治化就有坚实基础，经济发展、政治文明、文化昌盛、社会公正、生态良好就有可靠保障，党和股价事业兴旺发达就能获得蓬勃伟力。正因为如此，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记讲话指出：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折”[25]。因此，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。治理国家必须依照宪法、法律进行，任何国家机关、政治组织、社会团体和公民个人，都必须遵守宪法和法律，依照宪法和法律的规定行事，不允许有超越乃至凌驾于宪法和法律之上的特权。我们党作为执政党，在国家的政权中居于核心的领导地位，党领导人民制定宪法和法律，党应该在宪法和法律范围内进行活动，而不能有超越于宪法和法律之外的特权，这是法治国家对政党行为的基本要求。我们党只有依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关司法公正，才能真正建立起社会主义法治国家，建设社会主义政治文明。因此，依法执政，既是依法治国的应有之义，也是依法治国的根本保证。

各级党组织自觉在宪法法律范围内活动，是宪法和党章的明确要求，也是维护宪法法律权威和尊严的重要保障。党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律，党的各项活动都应该以宪法和法律为依据，带头在法律的范围内活动，在法治轨道上运行。事实上，党只有率先做到在法律范围内活动，才能有效地约束其他组织、团体和个人在法律范围内活动，才能在整个国家形成浓郁的法治氛围，才能领导全国人民建成社会主义法治国家。这就要求所有党员尤其是党的领导干部，要模范遵守宪法和法律，自觉地在宪法和法律的范围内活动，把自己置于宪法和法律的监督之下，在宪法和法律允许的范围内行使权力，履行职责，努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力。依法执政，从执政党执政行为的运行前提来看，就是要尊重并遵守宪法和法律，在宪法和法律允许的范围内活动。宪法关于“各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”的规定、党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是把执政党执政行为纳入法治化轨道的基本依据，是一条极其重要的法制原则。为此，党（党的执政者）在执政中，需要自觉地受制于宪法和法律的约束。一是在制定政策、方针时，要注重政策、方针与法律之间的协调和衔接，确保政策、方针与法律不冲突，确保过时陈旧的法律在政策、方针的指导下能及时得到废止或修改，确保实践中行之有效的政策、方针能及时通过法定程序上升为新的法律。要做到这一点，从组织保障的角度看，需要在党委机关中设置法制机构。二是在执政活动中，要强化自我约束意识，不能随意扩大管辖事务的范围和处理事务的权限，并要对自己的失信、失当、失误行为，承担起相应的法律责任。执政者必须摒弃权力无限和权大于法的观念，切实避免靠党治国、由党代政、以党代法的现象，切实防止政党意志高于国家法律、政党权力高于其他权力、政党机构包办一切事务的倾向，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权、是人民通过宪法和法律所赋予的，自觉在宪法和法律规定的范围内行使权力，确实“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。

（三）“四个全面”战略布局开启我们党治国理政新境界

“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央结合实际、继往开来、勇于创新、独具特色的战略思想，闪耀着辩证唯物主义和历史唯物主义的理论光辉。“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰，是我们党治国理政方略的又一次与时俱进。正如习近平总书记所指出的：“党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局。这个战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个‘全面’都具有重大战略意义。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。”“四个全面”战略布局是我们党站在新的历史起点上，总结我国发展实践，适应新的发展要求，坚持和发展中国特色社会主义新探索、新实践的重要成果。习近平总书记深刻指出，“四个全面”战略布局是从我国发展现实需要中得出来的，从人民群众的热切期待中得出来的，也是为推动解决我们面临的突出矛盾和问题提出来的。“四个全面”战略布局科学总结我们党治国理政的实践经验，深化扩展我们党治国理政的理论视野和实践领域，确立了续写中国特色社会主义新篇章的行动纲领。这是我们党推进理论创新和实践创新的重大成果，集中体现了当代中国共产党人的全局视野和战略眼光，蕴含着对世界发展大势的科学判断，对中国发展方略的深邃思考，对人民根本利益的深切关怀，标志着我们党对共产党执政规律、对社会主义建设规律、对人类社会发展规律的科学把握进入一个新境界。纵览“四个全面”战略布局，可以清晰地看出，围绕国家治理体系现代化，着眼于建立一套紧密相连、相互协调的国家制度，全面依法治国对完善和发展经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域体制机制、法律法规进行系统设计，对建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出了全面部署。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了全面依法治国这一重大战略部署。党的十八届四中全会专题研究依法治国问题，并作出我们党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，开启了中国法治新时代。全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是“四个全面”战略布局的重要组成部分，是对国家治理现代化发挥全方位的支撑作用。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式；我国宪法法律是党的主张和人民意愿的统一体现，能够最大限度地反映社会共识，产生强大凝聚力；党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，显示出社会主义法治的巨大优越性；全面依法治国是实现社会公平正义的有力保障；法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，必须在法治轨道上推进国家治理现代化。当前，我们坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，将大大加快国家治理现代化进程。全面依法治国就是强调依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，强调法治国家、法治政府、法治社会一体建设，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，切实维护和保障自己的合法权益。而依法执政与协调推进“四个全面”战略布局紧密关联，依法执政有利于协调推进“四个全面”战略布局。习近平总书记强调，统筹推进“四个全面”战略布局，是前无古人的伟大事业，是艰巨繁重的系统工程，必须加强党中央的集中统一领导，以保证正确方向、形成强大合力。要按照“四个全面”战略布局，更加扎实地推进经济社会发展，更加坚定地推进改革开放，更加充分地激发创造活力，更加有效地维护公平正义，更加有力地保障和改善民生，更加深入地改进党风政风。这些都直接关系到依法执政的实现。

（四）健全依法执政的工作机制

现代民主政治是政党政治、法治政治。政党在宪法和法律的范围内活动，是法治国家对政党活动的基本要求。我国宪法和法律也明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的特权。用法律来规定执政行为，使执政行为制度化、法律化，其本身就是一种民主政治表现。执政党应该按照执政规律的基本要求，按照民主政治的基本要求来掌握和使用权力。只有科学地处理执政党于国家公共权力之间的关系，采用科学的执政方式，党才能正确履行自己的职责，完成自己的历史使命，党的执政能力也才能得到充分的展现。依法执政是民主的集中体现。第一，依法执政体现了法律平等；第二，依法执政推动公民参政；第三，依法执政是对多数人统治的确认；第四，依法执政所依之“法”是民主的产物，是人民意志的体现。[26]改革开放以来，我们党坚定不移地推进政治体制改革，有力地促进了社会主义民主政治建设，并于党的第十六次全国代表大会上，第一次提出了“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的科学论断。对三个方面的有机统一来说，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党需要从加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向二者同步协调推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变。治国必先治党，治党务必从严。加强党内法规制度建设是党依法执政的基础，而国家和社会事务则是党依法执政的对象。

党要把加强党内法规制度建设与推进国家法制建设衔接和统一起来，把坚持依法执政的基本方式与实行依法治国结合和统一起来，做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，推进全面依法治国。因此，依法执政必然要求加强党内法规制度建设。一是要建立健全党内各项法规和制度，实现党内生活的规范化、程序化、制度化。邓小平作过深刻论述：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[27]要以法律的形式确定党政关系，规范和完善党的领导方式、组织形式、监督制度、各级党委会的工作规则等，合理划分执政党各级组织的职能，明确工作程序和要求，明确执政活动的责任归属，从而使党的领导制度、执政体制和运行机制更加完善。二是要完善权力运行机制，规范党的活动。要加强对权力的制约和监督，加强党内监督、法律监督、群众监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运作机制，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，使各级党组织和党的领导干部做到依法用权，依法接受监督，保证党的各项工作的高效运转和事业健康发展。三是要在处理各方关系上，需要健全政党法律制度，规范政党关系和政党行为。共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，现行宪法在确认的基础上允许其“长期存在和发展”。由于现行宪法对该制度的规定较原则，政协章程虽对该制度的规定较为具体但其本身不具有法定的强制效力，因此，可以说，目前对政党关系、政党行为的规范主要是靠党内政策和政协章程调节的。用法律巩固和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，依法规范政党之间的关系，各政党在国家政治生活中的权利和义务、在政治协商会议中的活动准则，科学界定党的领导职能和执政方式、党与国家行政机关、司法机关、基层组织和企事业单位等的关系，从法律制度上保证党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。这样，可以使党和国家领导制度的改革成果用法律巩固下来，为党依法执政提供更为充足的法律保障。四是在具体工作方式上，不能仅限于制定政策、方针和路线，还要善于提出立法建议。首先，党对实际工作中的一些成熟的、成功的做法，要改变过去一味由人大、政府及其有关部门提出立法建议，然后经过一定程序制定为法律、法规的单一做法，自觉站在执政者的高度，主动提出一些重要的立法建议，从而使自己的立法主张尽快实现；其次，党对一些着手推进的改革决策和改革措施，要自觉地通过法律这一载体来显现，借以推动改革由政策调控型转变到法律调控型的路子上来，使党的意志转化为国家和人民的意志，保证改革的系统性、连续性和稳定性。