二、依法执政的历史考察

中国共产党已经走过了90多年的光辉历程。坚持共产党的领导是中国人民在长期奋斗实践中得出的基本结论。但是，在不同的历史时期，由于党在国家中的地位、党的任务和所处的环境不同，党的领导有不同表现形式，坚持党的领导与国家法律的关系也有不同的性质和要求。依法执政是党在新的历史条件下领导方式和执政方式的创新，就是在科学总结党从革命党到执政党，从完成革命任务的执政党到领导国家建设的执政党的长期实践成果，正确判断党在新世纪面临的新变化、新挑战、新考验的基础上，作出的新选择，是党坚持与时俱进、坚持先进性、坚持执政为民的制度创新。

在新民主主义革命时期，中国共产党是领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，党的领导任务是动员人民群众进行新民主主义革命，推翻帝国主义压迫，推翻国民党反动政权，建立人民当家作主的新政权。党在新民主主义革命中居于领导地位，但是在国家中没有执政地位。由于国民党政权实行法西斯统治，共产党甚至连合法存在的地位都没有。无数共产党员和革命志士倒在了国民党政权以法律名义举起的屠刀下。共产党是一个没有合法地位的革命党，与国民党的国家政权是根本对立的，与国民党政权制定的法律也是根本对立的。即使在国共合作时期，共产党与国民党政权及其法律制度依然保持着很大的独立性。这种状况决定了共产党的领导性质、领导范围、领导方式和任务。共产党的领导主要体现在对革命的领导权和党组织对社会的直接领导。共产党在革命中的领导地位主要表现为对革命力量中的社会各阶层的领导、对革命武装的领导、对统一战线的领导、对思想文化战线的领导，而不是对国家政权的领导。这是中国共产党在半殖民地半封建的社会中领导人民革命的基本情况。在西方资本主义民主制度下，无产阶级政党组织形式可以是合法的，并有可能在法律范围内以长期合法方式动员社会力量。但是，在国民党的专制统治下，一无民主，二无法治。共产党连合法存在的地位都没有，更谈不上依法领导、依法争取执政地位的条件和环境，这就决定了中国共产党对革命和社会的领导根本不可能利用国民党政权的法律制度资源，采取合法的方式进行，而只能运用党的政策，宣传、组织群众，直接动员社会力量，建立党直接领导的革命武装，与国民党控制的国家政权以及通过法律体现的国家权力相抗衡。毛泽东曾经论述了共产党领导中国革命的特殊性，他指出：“中国的特点是：不是一个独立的民主的国家，而是一个半殖民地的半封建的国家；在内部没有民主制度，而受封建制度压迫；在外部没有民族独立，而受帝国主义压迫。因此，无议会可以利用，无组织工人举行罢工的合法权利”。因此，“在中国，主要的斗争形式是战争，而主要的组织形式是军队”。[5]董必武也指出人民夺取政权是不依靠法律的，依靠法律是不行的。[6]与此相联系，武装斗争也就必然成为中国共产党领导中国革命的主要形式。武装斗争是突破国家法律制度的一种最极端、最激烈的方式。尽管在中国共产党创建的根据地，也制定了一些临时性的法规，并通过法律对根据地的政权和社会实施领导，但在战争环境下，政权建设本身主要不是以法制为基础的，共产党对根据地政权的领导与领导武装斗争是同一个过程。毛泽东指出，根据地的问题，首先就是武装部队问题。[7]彭真在论述根据地政权建设时指出，根据地的政权建设要以群众为基础，以武装斗争为中心。在战争时期，党实施领导只能依靠政策。如果要讲法，就不能革命，就是维护三大敌人的统治秩序。那时候对反动阶级就是要“无法无天”，在人民内部主要讲政策。[8]在全国范围，从中国共产党领导中国革命的基本特点来讲，共产党的领导与国民党政权的法律是对立的。共产党领导人民夺取政权的过程，就是突破旧法律、废除旧法律的过程。在中华人民共和国成立前夕，党中央发布指示，强调了国民党政权制定的法律与人民的根本对立，并宣布彻底废除国民党政权的六法全书。中国共产党在新民主主义革命时期对党在根据地的领导方式和执政方式进行了探索和实践，其主要观点有：第一，党和政府尽管都具有鲜明的阶级性，但它们是两种不同性质的政治组织系统。在根据地处于领导和执政地位的中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是由政治上的先进分子自愿组成的政治组织，集中反映了根据地人民群众的一致的、根本的、共同的利益。而政府是根据地人民在共产党领导下，经过一定的法定程序组成的人民当家作主，并对敌人实行有效专政和打击公共权力组织，它比党组织成分具有更广泛的社会基础。第二，党和政府的“威权”来源和影响对象不同。党在党内的权威来自党员对党的理想的信仰、追求，对领袖集团的信任、爱戴，对党纲的认同和支持，它的带有强制性的权力规范如党规、党纪等只能对党内违纪违规者施行，对党外无效。政府的权威建立在人民群众的对它的施政方针、政策，对它的工作人员的态度、能力、效率、廉洁等方面的赞成与认同上。第三，党的“领导”与“执政”不同。党的领导，就其内涵而言，包括在思想上对群众进行共产主义，尤其是新民主主义理论、纲领的宣传教育；在政治上确定政治原则、规定政治方向、作出政治决策；在组织上通过在各级各类非党社会组织的领导机关中党（组）、党员干部、党员的作用，来保证思想理论的灌输、方针政策的实施。在外延上，党的领导包括对行政权的指导与监督，对群团组织的指导与帮助，对群众个体的宣传与发动，对军队的领导与掌握等。而“执政”，是指在根据地各种进步的政治力量组成的政权机构中，居于领导地位的中国共产党通过自己的政治影响、组织网络、党员作用来保证自己的方针政策经由政权的力量，以法律、法令的形式，在根据地得到认同和实施。第四，党对行政权的“领导”不等于“以党治国”。“以党治国”的党政权力运作体制是当时执掌全国政权的中国国民党在所谓的“训政时期”政权的运作模式，它的特征是国民党以国民“保姆”、“导师”自居，党的“中央政治会议”直接对政权组织发号施令，党凌驾于国民和政府之上，而且反对其他政治组织的存在。中国共产党在根据地政权的建设过程中一直发对这种体制。第五，理想的党政关系说明。设想党的任务是细心研究、正确决策政策，通过政权机关或者民意机构中的党组织，使党的政策成为政府的法令或施政方针等。[9]

中华人民共和国成立标志着共产党已从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为领导人民掌握全国政权的执政党，党在国家中的地位，党和国家政权的关系都发生了根本性的变化。党的领导的内涵、要求和方式，也要随之变化。作为执政党，共产党的领导首先并主要是要通过执政来体现，其领导地位首先并主要表现为执政地位，其领导方式也首先并主要表现为执政方式。领导革命的党是直接对社会力量实施领导的党，而执政党首先是对国家政权实施的领导，并通过国家政权实施对全社会的领导。依法对国家政权和社会实施领导是执政党与革命党的重大区别。因此，正确处理党与国家政权、党与法律的关系，就成为一个政党从革命党转变为执政党在解决执政方式时必须面对的新课题。革命党的领导方式能否直接成为执政党的执政方式呢？不能。因为党在国家中的地位变了，党与国家政权的关系、与法律的关系都变了。执政党的领导方式和执政方式不仅由执政党的地位所决定，还受到执政党面临的任务、所处的环境的制约。作为中华人民共和国的执政党，党的领导与法律的关系，经历了一个曲折的发展过程。

新中国成立初期，共产党已成为在全国范围执政的党，但还是一个肩负革命党任务的执政党。作为执政党，党担负起领导人民建设新政权的重任，依法建立了各级国家机构，并通过国家政权制定了一批重要的法律、法规，但是，还没有条件及时制定完备的法律来实施对国家和社会的领导。由于政治经济情况变动很快，在各方面都制定带有根本性长远性的法律是有困难的。在法律还不完备的情况下，党中央确立的原则是：有纲领、法律、命令、条例、决议者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者，从新民主主义的政策。新中国成立初期，共产党作为执政党还必须继续完成民主革命没有完成的任务，如肃清国民党的残余势力，实行土地改革和其他民主改革。当时国家政权刚刚建立，缺乏比较完备的法律，而且民主革命遗留的任务本身具有其复杂性。这就决定了在当时的历史条件下，民主革命任务的完成不能单纯依靠法律来解决，而必须主要依靠党的政策，依靠人民群众的直接行动。刘少奇在党的八大报告中曾经对新中国成立初期的这种状况作了解释，他说：“在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动”。[10]董必武在谈到党领导土地改革时说：“仅仅靠中央人民政府发布一个法律而不动员人民群众是不行的，必须发动群众，让群众来参加，问题才能解决得比较彻底。”没有大规模的群众运动，革命是不会彻底胜利的。在我们发动群众的时候，也只能讲明政策而不能以法律的严格规定来束缚群众的手足。[11]因此，党的领导方式和执政方式不可避免地具有过渡时期的特点。一方面，适应当时的革命任务，党通过国家政权制定了一些法律和法令，如婚姻法、土地改革法、工会法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、私营企业条例、劳动保险条例，等等。但这些法律和法令基本上是临时性的、纲领性的。另一方面，废除旧法律之后，新的法律还没有制定出来。在国家和社会生活的一些重要领域，无法可循的现象比较突出。在这种情况下，党更多地运用政策直接动员社会力量来处理和解决国家生活和社会生活中的基本的重大的问题。运用国家政权的力量与党直接动员社会力量相结合，成为新中国成立初期党的领导方式和执政方式的特点，并且在某种意义上是以党直接领导社会力量为主。党组织在很大程度上行使着国家政权的职能，这种现象在当时就受到批评，彭真、董必武都强调，党领导国家政权，但绝不是说党直接管理国家事务。政权机关对党委不是组织上的隶属关系。事实上，在新中国成立初期，党作为完成革命任务的执政党，主要方式是依靠政策办事，这种状况是难以避免的。党的政策没有通过法定程序转化为以国家意志形式表现的法律，就直接对国家和社会发挥作用。在一定意义上，党的政策直接发挥了国家法律的作用。在执政党还面临着解决革命任务的历史条件下，党的领导方式和执政方式主要表现为依靠政策和群众运动，党的领导和执政方式还不具备法治化的基础，法律在党对国家和社会的领导过程中的作用十分有限。土地改革、镇压反革命、“三反”、“五反”，都是依靠群众运动，不是先有法律才搞起来的。而且，法律就是在群众运动中产生的。董必武曾经谈到，土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例是从群众运动中产生的，都是在群众运动中总结了群众斗争的经验才制定出来的。当时党估计到不这样搞，就不能解放全国的生产力。[12]

1953年，中国共产党制定了在过渡时期的总路线，国家建设第一个五年计划开始实施。共产党从一个完成革命任务的执政党，成为领导国家建设的执政党。领导国家建设的执政党与完成革命任务的执政党，不仅在领导任务方面有着明显的区别，其领导方式和执政方式也不同。国家建设的任务与革命任务性质不同，实施和完成的方式也不同。党不仅要按政策办事，而且要按法律办事。党要充分发挥国家政权领导社会的职能，并依法实行对国家和社会的领导，这是国家建设和社会发展对执政党的领导方式和执政方式提出的新要求，也是共产党执政规律的客观反映。1954年，《中华人民共和国宪法》的颁布实施，使我国的法制建设开始了一个新的阶段，也为党领导方式和执政方式的转变提供了法律基础。刘少奇在关于宪法草案的报告中指出：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，绝不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须承担更大的责任。共产党党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”[13]彭真在宪法制定后也强调说：“我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的，是适合实际情况的。目前我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”[14]社会主义改造的基本完成和社会主义制度的初步建立，是共产党领导国家和社会的新起点，中共八大对此进行了初步的探索。八大报告明确指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着转变，完备的法制就是完全必要的了。”[15]董必武在八大的发言中提出，党的中心任务是领导国家建设，在这样的任务面前，党必须采取积极措施健全人民民主法制，依法办事是进一步加强法制的中心环节。[16]与此相联系，进一步调整党与国家政权的关系也成为党对国家实施领导面临的新问题。邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中明确地论述了党政关系，他指出，党已经在国家中居于领导地位，但并不是说党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作与国家机关应有的界限。[17]但是，党的八大提出的转变党的领导方式和执政方式的主张，并没有在实践中得到贯彻。1957年以后，党不仅没有能够实现领导方式和执政方式的转变，反而继续沿用新中国成立初期主要依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。1958年的“大跃进”就是以政策领导的群众运动式的搞建设，后来又用群众运动的方式大搞阶级斗争。主要依靠政策的领导方式和执政方式，其结果是限制了法律的作用，削弱了法律的权威，加剧了以党代政，党的组织实际上国家化了。这种领导方式和执政方式，使社会力量不断地以非制度化的方式冲击国家秩序和社会秩序，破坏执政党对国家和社会实施领导的制度基础，党与国家政权的关系、党与社会的关系、国家与社会的关系无法在制度的结构内依照法律来调整。由于共产党在成为领导国家建设的执政党之后，依然沿用过去革命党时期或新中国成立初期为完成革命任务所实行的领导方式，不重视法制，以政策代替法律，以党代政，以群众运动代替国家机关的管理，后来又发展到超越国家的法定程序，直接以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序，其结果必然使党与国家、党与社会、国家与社会等诸种关系，陷入不正常状态，进而出现“文化大革命”无法无天的混乱局面，最终使党对国家和社会的领导受到极大的破坏。

产生上述现象的原因是十分复杂的。既有主观原因，又有客观原因；既有历史原因，又有现实原因；既与党在指导思想上出现的失误有关，又与党受到执政条件和环境的制约有关。从历史原因来看，中国有几千年封建专制的人治传统，正如邓小平所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”[18]。不重视法律是中国封建政治传统的典型特征。在党领导人民夺取全国政权的过程中，由于没有合法斗争的条件，一切革命工作都是在突破旧法制中进行的，所以不信任法律、仇视法律的心理在党内和群众中有广泛而深厚的基础。新中国成立初期几次全国范围的群众运动取得了很大成绩，也在一定程度上助长了轻视法律的心理，党在民主政治建设中出现了以群众运动的方式追求直接的非制度化的民主，忽视国家制度的民主化、法律化的严重失误。由于党是在外部封锁状态下领导国家建设，与高度集中的计划经济体制相适应，形成了党的一元化领导体制。在这种领导体制下，党的政策在更大范围直接调控国家事务和社会事务，势必导致党直接行使国家机关管理社会的职能，国家机构作为执政党实现对社会领导的基本力量受到严重削弱，法律作为国家管理社会的手段也被党的政策所取代。在和平建设时期对国家和社会的领导过程中轻视甚至否定法律的作用，以党的政策取代法律，是共产党作为执政党应当永远吸取的教训。

经历十年动乱以后，党在领导改革开放和现代化建设事业的过程中，提出了坚持和改善党的领导的任务。党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，在总结正反两方面经验的基础上，确立了“为了保障人民民主，必须加强法制”的思想，提出了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本原则，开启了中国特色社会主义法治建设新道路。邓小平同志深刻指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变”。邓小平明确指出要改革党的领导体制、改善党的工作状况。他说，以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。[19]1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。同年，宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略并将其载入宪法，使我国社会主义法治建设进入新阶段。以胡锦涛同志为总书记的党中央，把依法执政确立为党治国理政的基本方式，推动我国社会主义法治建设取得新进展。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央更加注重发挥法治在国家和社会治理中的引领和规范作用。十八届三中全会对法治中国建设作出重要部署，十八届四中全会又专题研究依法治国问题并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这在党的历史上是第一次。2012年12月4日习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调“依法治国，首先是依宪治国”，鲜明地提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”这是我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，既对党在执政条件下正确处理政党、国家和人民之间的关系指明了方向，也对党依法执政提出了新的要求。这些都表明，共产党正在从治国理政的高度、从制度创新和法治的层面上解决党的领导方式和执政方式问题。