一、依法执政的内涵

“依法执政”不仅是一个政治学范畴，或者主要不是一个政治学范畴。它应该是一个法理学概念。执政，是指管理国家事务与社会公共事务。就执政的主体而言，大致可以分为个人与组织。这里探讨的是后一种，即政党执政。现代政党是以掌握国家政权为目的的，追求执政可以说是政党的“天生性格”。不论是用暴力的还是合法的手段，政党取得政权后，身份就发生了变化，成了执政党，这时就必然面临一对矛盾：如何处理执政党与国家权力机构的关系。从本质上讲，这对矛盾也是“天生”的，因为，一方面，政党只能代表社会中某一部分人的利益，政党的一切活动（包括执政），都是为了实现这一部分人的利益。另一方面，国家权力机构的设置至少在形式上对所有社会成员是一律平等的，执政党虽然处于执政地位，但却不能完全忽视社会其他组织或者成员的要求。处理这对矛盾，就涉及执政的途径和方式。执政党必须找到执掌国家权力的合理途径与方式，否则，就很难达到自己的预期目的，所谓“工欲善其事，必先利其器”。执政的途径和方式，不外乎两种：（1）执政党与国家权力机构重合甚至取而代之。国家事务，不论大小，执政党亲力亲为，对国家与社会事务进行全面而直接的领导。（2）执政党通过某种方式介入并控制国家政权的组成和运作，对国家事务进行间接的领导。各国普遍采取的是第二种执政方式，即执政党与国家政权保持一定距离，通过这一中介实施对国家事务的领导。在法理关系上，执政党与国家权力机构必须有明确的行为界限，而不可在职能上重合。这是执政党、国家权力机构以及民众关系的基本框架。只有在此基础上，才能谈得上执政党的执政能力与执政水平。现代政治实践也表明，执政党与国家权力机构保持一定的距离，也有利于更真切地倾听民众呼声，反映民众利益。

在政治运作的过程中，执政党活动贯穿于政府产生和运作的全过程，执政党对国家权力的影响始终存在，但是，这种影响是有明确界限的。在界限明确的基础上，各权力主体之间合理分工、运作有序，形成一个封闭的可循环的权力运作系统。这也是民主政治原则下的各政治要素之间的法理关系。在政治运作中出现的一切矛盾和问题都能在这个法理框架下找到解释和解决的依据和方法。政党可以通过各种符合法律规范的手段对这种权力运作系统施加控制和影响，但是，无论如何都不允许突破这个法理框架。政党在界限之内办事，行为虽然受到了某种约束，但是，其执政的合法性却更强。政党的行为可以控制政治运作的过程与结果，但是，它并不直接表现为政府的行为。苏联模式就是违背了上述法理关系的典型的反证。其党政界限模糊，政党随意越过边界，管了许多法理上不该管的事，许多本应由民众、政府管的事，执政党都事必躬亲地去做，以致出现严重的党政不分、以党代政的弊端，导致权力关系紊乱，政府缺乏威信，合法性降低，并最终损害了共产党的权威。

依法执政，虽然是从执政党角度提出的，但在法理上，却是一个更宽泛的命题。其法律关系包括如下要点：一是其主体是执政党以及有关国家权力机构，不是某个个人或者别的什么组织。这里需要特别强调的是，执政党与有关国家机构都是依法执政的主体，而不能把依法执政的主体仅仅理解为执政党，而把其他国家机关置于执政之外，甚至把其他国家机构当作执政行为的客体。执政法律关系发生在执政党与有关国家机构之间，它们之间相互享有权利，承担义务，都是权利与义务的享有者与承担者，而不是权利或者义务的指向。强调这一点的意义在于，作为依法执政的主体各方，要严格按照法律享有权利，承担义务，不存在谁高谁低的问题。二是依法执政的客体是执政党与有关国家机构的依法应履行的行为。三是依法执政的内容是，执政党与有关国家机关按照法律的要求，互相享有的权利与承担的义务。这里强调，是享有的权利与承担的义务是相互的。依法执政，不仅是执法的问题，其深层次的意义还在于守法，即执政者守法，这是由其主体特殊性所决定的。守法是法实现的基本形式之一，主体不同，其意义也不相同。在宪法的框架下，一方面，依法执政的各主体掌握着国家权力，另一方面，各主体间互享权利、互负义务。因此，任何一方不遵守宪法和法律，对正常的政治运作以及公民的合法权益都会带来巨大损害。我国宪法第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”其中强调的守法主体中，国家机关和政党位居前列，可以说是一个很好的例证。

依法执政属于政党文明范畴，是政党文明发展到一定历史阶段的当然要求和必然结果，是政党政治的一种表现形式。在我国，依法执政是党的领导方式和执政方式的新发展，是新的历史条件下中国共产党执政的一个基本方式。依法执政作为现代民主法治国家的基本原则，是仅就政党的执政行为和活动而言的。依法执政，是指“一个政党只有依照法律进入国家政权并在其中处于主导地位，且依照法律从事对全体社会成员发生约束性影响的国家政务管理活动”[1]。这是依法执政最基本的含义。也有学者从依法执政的后果角度出发，认为“依法执政是指一个国家依法拥有执政权的政党依据国家宪法和法律的规定执掌国家政权，政党不得违法拥有和行使执政权，否则将承当相应的违法和政治责任”。[2]从广义上来说，依法执政可以理解为我们党实施依法治国方略，领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化。具体而言，依法执政主要有三层含义：

一是执政党执政的依据主要是宪法和法律。依法执政所依之“法”，首先是宪法，然后是由全国人民代表大会及其常委会制定的法律。需要明确的是，执政党执政必须通过法定程序使党的主张转化为国家意志，上升为法律，成为全社会遵循的制度和规范，进而实现对国家和社会的全面领导。党的领导是依法治国的根本保证，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。执政党的主张与国家法律的一致性，是执政党依法执政的基本前提。这里还需要注意，依法执政与依宪执政的关系。2004年9月15日，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话，明确指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。从宪法角度来看，依宪执政，是指“执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，汇集利益，表达要求，制定政策”[3]。依宪执政与依法执政的关系可以表述为，依宪执政是依法执政的前提和基础，依法执政是依宪执政的具体化和落实。[4]

二是执政党要通过法定的国家组织形式，即各级人民代表大会和“一府两院”执政，而不是直接通过执政党组织的形式执政。依法执政要求执政党不能以党组织的形式和名义去行使本应由法定国家政权机关依法行使的职能。执政党的执政活动，是以执政党的代表进入国家机关，直接掌握国家权力的形式实现的。应该说，执政党的活动很多，既包括执政活动，又包括执政党从事除执政活动以外的其他政党活动。执政党的执政活动是一种特殊形态下的政党活动。一般的政党活动并不必然是在国家政权内的活动，而执政活动则必然是在国家政权机关内部的活动。换言之，虽然依法执政的主体是执政党，即合法取得一国执政权的政党，但不意味着执政党执政是直接通过执政党组织的形式执政。依法执政并不意味着执政党的一切活动都由法律来规范，执政党的内部活动并不由法律来规范，而是由执政党内部法规制度来规范。执政党可以规定适用于党内的各种规范，以调整党内活动。

三是执政党的执政行为应符合宪法和法律规定的国家政权运作形式，督促、支持和保障国家机关依法行使职权。宪法通过划分国家权力、明确国家机关权限范围的方式来规范国家权力运作。在横向上，宪法把国家权力划分为立法权、行政权、审判权和检察权，规定不同的权力由不同的部门行使，各部门各司其职，而且互相监督。在纵向上，宪法遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则，把国家权力在中央和地方之间进行划分，具体规定了中央享有哪些权力、地方享有哪些权力。依法执政要求执政党应依据宪法和法律确定的国家权力运作方式来执政，而不能打破国家政权的运作方式。在依法治国条件下，中国共产党必须按照我国宪法和法律规定的国家政权运作方式去介入、影响和控制国家政权，而不应游离于国家政权运作方式之外，或者虽然进入国家政权运作方式之中，但不符合宪法和法律的有关规定。