第二节 互联网领域的产业政策与竞争政策
如在2018年12月召开的“互联网时代的竞争与治理”研讨会上诺贝尔经济学奖得主让·梯若尔所言,政府对企业的监管主要包括四个方面:针对水电煤气这样的公共事业的规制、像针对美国AT&T和标准石油那样的强制拆分、实施产业政策以及实施反垄断与竞争政策。其中反垄断与竞争政策最值得重视,而公共事业规制和拆分补救政策不值得在互联网经济中鼓励。本书将重点关注互联网反垄断与竞争政策的研究,给出不应鼓励采用规制和拆分的理由。
回想当年,中国各级政府为了保持国内经济长期平稳增长,曾将经济新动力的希望寄托于规划出来的几大战略性新兴产业。根据国家工商总局原副局长王江平的《中国经济与国际合作年会暨新“巴山轮”会议2016》所言,制度束缚较少且也未规划的互联网行业及其辐射的物流快递业,却“意外地”成为中国过去十几年的经济新动力。尽管互联网数字经济新业态(如社交网络、在线零售、共享出行和食宿等)相对实体经济获得巨大成功是因为研发创新还是因为监管套利(无须承担有关消费者权益和劳动保护等传统监管职责)仍存异议,但是互联网数字经济成为驱动未来经济的重要力量很可能是大概率事件。
自2012年党的十八大后,中国政府为推动信息通信、(移动)互联网、物联网、共享经济(Sharing Economy)、人工智能(Artificial Intelligence,AI)乃至区块链(Block Chain)等新产业新业态的发展出台了一系列支持规范政策。国家发改委新修订的《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》(2016年版)已将新一代信息技术和数字技术产业作为八大支持产业之一;2015年国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》以及工信部于2017年发布的《大数据产业发展规划(2016—2020年)》为未来五年大数据产业发展提供了行动纲领;国务院办公厅于2017年1月和7月分别出台的《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》和《新一代人工智能发展规划》,试图为国内移动互联网和人工智能的健康发展提供一个正式指导;科技部宣布国家在推进《新一代人工智能发展规划》过程中初步考虑将依托百度、阿里、腾讯、科大讯飞依次在自动驾驶、城市大脑、医疗影像和智能语音等技术方向试点建设国家人工智能开源开放创新平台,推进布局人工智能制高点。2017年10月18日召开的十九大开启中国新时代,既深刻影响中国经济社会发展进程,也必将影响中国互联网发展的态势和格局。党的十九大报告中8次提及互联网相关内容,尤其是在国家政策和战略层面的互联网战略思路已呈现,数字经济上升为国家主旋律。2017年12月初召开的世界互联网大会是个很好的窗口,在某种程度上可当作新时代中国互联网发展与治理的施政演说。大会的主题是“发展数字经济促进开放共享——携手共建网络空间命运共同体”。中共中央政治局12月8日针对实施国家大数据战略进行第二次集体学习中,习近平总书记强调:实施国家大数据战略加快建设数字中国。数字经济代表着新的生产力、新的发展方向。
姑且不谈论选择性产业政策的有效性问题,仅仅鉴于政府过去支持战略性产业的结局和对政府支持和治理能力来看,官方对互联网数字经济及其相关产业的“重视”,也并非幸事。同样的,2017年7月国家发改委等八部委联合出台《关于促进分享经济发展的指导性意见》;2019年8月国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》。这些文件到头来是真的“促进”了分享经济和平台经济发展,还是“阻碍”了分享经济和平台经济发展,只有时间能给出答案。
随着以金砖集团国家(BRICKS)为代表的发展中国家中兴起的“市场化”,以及全球性的跨国并购浪潮和放松管制浪潮,反垄断和竞争政策在促进国家生产力上无疑更加凸显其必要性和紧迫性。Buccirossi等(2013)对来自12个OECD国家的22个行业的研究显示,在经济改革中大概生产率增长的1/5归功于竞争政策的改善。日本学者八田达夫在《经济增长战略中的竞争政策和产业政策》一文中也认为,竞争政策而不是产业政策是促使日本经济成功的一个主要原因。Hseih和Klenow(2009)发现,即便不做任何的技术改良,中国和印度只通过促进更多的竞争就能让生产率增长50%以上。反垄断和竞争政策不仅是规避各行业中反竞争行为的利器,也是促进国民经济生产率提高和经济发展的有力保障和手段。
理论上,竞争政策有狭义和广义之分。狭义竞争政策是指以禁止垄断行为和不正当竞争行为、促进和鼓励自由和公平竞争为目标,以竞争法为核心的竞争制度,其中反垄断法和反不正当竞争法是基本法。广义竞争政策则是指一整套旨在确保市场竞争不以有害于社会的方式受到限制的政策和法律法规,主要包括竞争法律制度[2](以反垄断法与反不正当竞争法为主体)、垄断行业规制、行政垄断规制、国企垄断行为规制、竞争文化倡导和推进、市场准入开放、产业结构的竞争性重构等多个相互关联的要素。全球移动通信系统协会(GSMA)于2015年推出的《数字时代下的竞争政策:一个实践手册》正式将广义竞争政策界定为政府政策,以及竞争法和经济规制的形成和运用。本书重点关注狭义的竞争政策。因为,从现代国家市场经济与竞争政策实践来看,反垄断与反不正当竞争在竞争政策体系中处于核心位置,为广义竞争政策发挥作用奠定了基础。进一步地,从各国实践来看,反垄断主要指禁止垄断行为或禁止限制排除竞争行为,具体包括禁止经营者达成具有排除、限制竞争的垄断协议、协同的行为;禁止经营者滥用市场支配地位;禁止经营者之间具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中行为,以及禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为。反不正当竞争则是指禁止经营者在生产经营活动中,采取欺骗、胁迫、利诱以及其他违反自愿平等、诚实信用和公平竞争惯例的手段,扰乱市场竞争秩序,损害其他经营者或者消费者的合法权益的各类不正当竞争行为。
可喜的是,伴随着十八届三中全会确立了有关“处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的主基调,明确了“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的经济战略目标,反垄断和竞争政策的基础性作用和优先地位开始逐步得到政府的认可和支持。十八届四中全会将公平竞争作为完善市场经济法律制度的基本导向之一,明确要求“依法加强宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序”。《关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号文)和《“十三五”市场监管规划》(国发〔2017〕6号文),从顶层设计角度正式进一步明确了强化反垄断与竞争政策的基础性地位,并确立了营造统一开放、竞争有序的市场体系环境的政策目标。党的十九大报告里面也有诸如“打破行政性垄断,防止市场垄断”等类似表述。另外在当前“双创”和创新驱动国家发展战略的大背景下,作为创新、创业和就业主力军的互联网行业,更需要一个宽松有序的竞争和创新环境,而其中一个科学合理的政策法规和严格执法必不可少。