三 “纪法衔接”机制发展新问题的解决路径

针对目前“纪法衔接”机制发展在制度层面和执行层面出现的新问题，笔者拟点对点地提出相应解决路径，具体有以下几条。

（一）制度层面的解决路径

“纪法衔接”机制在制度层面上面临引入政治话语带来的理解、适用问题，要解决该问题需要把握如何将政治话语转化为法律话语。

政治话语转化为法律话语，核心在于通过解构法律话语所具有的特征来改造政治话语。此处以法律话语中法概念的特征要素之解构来说明如何改造政治话语。德国法学家罗伯特·阿列克西曾指出法概念包含三个要素，分别是权威的制定性、社会的实效性以及内容的正确性，其中政治话语具备前两个要素，因此关键要把握第三个要素（阿列克西，2017：13～14）。

内容的正确性包括三方面：精确界定含义、严格契合体系和明晰典型情形。首先，精确界定含义，即相关的政治话语（包括政治概念、命题等）需要精确界定其内涵和外延，确立其中心含义，为解决该问题，笔者认为可以参考“两高”的司法解释权，在法律上赋予纪委监委相关解释权，统一相关政治话语的内涵和外延。其次，严格契合体系是指政治话语的含义界定除依据其本身的客观存在的意思表示外，还需要契合该政治话语所在的法律体系，比如《监察法》第六条规定“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”，定义“长效机制”就应该在监察法律体系范围内，假设监察委越过监察法律体系去定义该长效机制——定义“该长效机制包含监察委对非公务人员腐败的监督”——就会出现体系逻辑上的冲突。最后，需要明晰典型情形，“当人们形构和界定法律概念之时，他们通常考虑的是那些能够说明某个特定概念的最为典型的情形，而不会严肃考虑那些难以确定的两可性情形”（博登海默，2004：505），如讲到官员违纪违法，人们会想到贪污、受贿等情形，之后遇到这种情形就将该官员按违纪违法处理，但目前进入法律体系的这些政治话语并没有建立起明确、典型的情形，如监督执纪“四种形态”中的第一种形态，究竟何种情况下适用，是党员干部贪污了500元时适用，抑或是1000元时适用，还是党员干部最近一段时间工作打瞌睡时适用？从笔者了解的情况看，当提到监督执纪“四种形态”，纪委监委人员并不能归纳最为典型的情形，因此在这一方面亟待纪委监委加快归纳监督执纪“四种形态”的实践经验，建立起案例库，明晰各个形态适用的典型情形。

此外还有一点需要重视，即政治话语转化为法律话语后，需要针对不同群体采取不同措施，加强对相关人员的培训以使其把握政治话语的含义。如对于纪检监察人员，要以高要求加强内部培训，培养纪法皆通的人才；对于公检法人员，需要与纪委监委协调，邀请纪委监委人员来讲座，重点讲解相关纪律条例；等等。

（二）执行层面的解决路径

针对“纪法衔接”机制发展“四转三”形态转化畸宽的问题，需要从制定操作细则、完善转化程序两方面入手。

首先，目前形态转化这一机制的依据主要来自《条例》和《规则》中的原则性规定，没有相关的操作细则，这一立法空白是实践中运用形态转化出现或畸严或畸宽情形的根源。因此要扭转执纪中非罪化的趋势，需要先制定详尽的操作细则，明确各个形态之间转化的标准和典型情形，如“四转三”形态转化标准中需要同时满足事实、社会影响和被调查人的态度三方面规定（具体见表4）的要求方可适用，并且要明确事实和社会影响两方面是形态转化适用的定量，只有在前两个定量都满足的基础上才考察被调查人的态度这一变量，如此规定才能严格控制形态转化的标准。

表4 “四转三”形态转化标准（笔者设想）

笔者认为，关于形态转化问题不宜留过长的时间给地方探索、实践，理由在于“四转三”形态转化畸宽会使被调查人得以逃避刑事责任追究，这违背了《刑法》中“罪责刑相适应”等基本原则。

其次，在完善转化程序方面，一些地方纪委监委进行了有益探索，如宿迁市纪委采用的三道程序严格控制形态转化的经验，极具参考价值[7]。宿迁市纪委采用了“三审”制度，完善了形态转化程序。“三审”指初核预审、专题会审和“涉刑”助审。其中，初核预审主要针对立案程序，是指“案件承办部门对初核后建议适用第一种形态处理的案件，经与案管、审理部门及分管领导会商后形成书面结论。对建议转立案审查即转为第二种形态处理的案件，需报纪检机关主要负责人审批，并报纪委常委会研究后报同级党委负责人批准”。专题会审，针对的是已立案审查的案件，“对已立案审查的案件，案件承办部门在审查报告中提出适用形态转化的建议；或案件承办部门虽未提出转化建议，但经审理认为应当适用形态转化的，先由室务会集体审议，按照少数服从多数原则形成一致意见，再提交专题会议研究并形成审理报告，报纪检机关主要负责人批准，最后提请纪委常委会议审议，按程序作出相关处理决定”。“涉刑”助审，顾名思义针对的是“四转三”形态转化，其规定“案件承办部门建议从‘第四种形态’向‘第三种形态’转化的案件，需先向案管部门报备，并与司法机关充分沟通形成一致意见后，在审查报告中提出形态转化建议；或案件承办部门虽未提出转化建议，但经审理认为可以适用形态转化的，经室务会审议后向案管部门报备，并与司法机关充分沟通形成一致意见，提交专题会议研究后形成审理报告，报纪检机关主要负责人批准后，提请纪委常委会议审议，并书面征求上一级纪委审理部门意见后，按程序作出相关处理决定；如与司法机关充分沟通后未形成一致意见的，一般不得适用形态转化”。

在宿迁市纪委采用的转化程序中有三点经验值得参考借鉴。第一是区分了案件各个阶段，针对各个阶段的特点设置转化程序，这种区分不仅符合执纪规律也能够节约大量人力、财力；第二是程序规定详尽，具备相当的可操作性；第三是注意到“四转三”形态转化中的“纪法衔接”机制设定问题，并提供了一个解决思路。但也存在两点不足：第一是其转化程序的设计中没有外部监督要素，相比刑事司法办案中公检法机关之间相互制衡、相互监督，宿迁市把转化程序限定在纪委内部审批，不免陷入“自审自查”的形态封闭转化陷阱，而对形态封闭转化程序是否能做到真正的公平公正是存在疑问的，笔者建议引入外部监督，如由地方党委设立专门监督小组参与形态转化程序等；第二，其“涉刑”审理关于与司法机关的充分沟通机制并不是刚性机制，有沦为“走过场”、做表面工作的风险，因此需要出台规定将这一块“纪法衔接”发展成刚性机制。另外，在“司法机关充分沟通后未形成一致意见的，一般不得适用形态转化”的情况中也未对特殊情况可适用形态转化的规则是什么做明确规定，给形态转化留下“空隙”，极可能被“钻空子”导致形态转化滥用，因此需要出台明确规定填补该“空隙”。