二 流域生态保护补偿中存在的现实问题与制度困境

我国流域生态保护补偿目前仍处于试点探索阶段，流域生态保护补偿实践主要集中在行政区域内中小流域的水环境和水源地保护补偿，且这类补偿实践多集中在经济发达地区；省际跨行政区域流域生态补偿处于试点阶段。由于缺乏相应的法律保障，在补偿主体和客体、补偿标准、补偿方式和程序及公众参与等环节均缺乏明确的法律依据。以下就流域生态保护补偿实践中存在的不足及完善思路做一分析。

（一）补偿主体与受偿主体的权利与义务不完全对等

在目前开展的流域生态保护补偿实践的几种典型样态中，补偿主体存在较大差异。“基于江河源头保护的政府项目补偿模式”中，中央政府是最主要的补偿主体，江河源头的省级地方政府是辅助性的补偿主体。国家确定的补偿范围内的基层政府、农林牧户、企业等是受偿主体。在“中央政府主导下的奖罚责任制模式”中，补偿主体是中央政府和流域上下游对应的省级政府，属于三方共同补偿的机制安排，受偿主体是下游（或上游）地方政府、农林牧户、企业等。在“省际自主开展的横向流域生态补偿模式”中，中央政府并没有参与其中，补偿主体是上游（或下游）地方政府，受偿主体是对应的下游（或上游）地方政府、农林牧户、企业、基层政府等（见表1）。

表1 流域生态保护补偿不同实践样态中的补偿主体与受偿主体

对上述三种模式进行比较，不难发现，三种模式的补偿主体中都涉及中央政府和地方政府，不同的是中央政府和地方政府参与的深度和发挥的作用不尽相同。

在“基于江河源头保护的政府项目补偿模式”中，中央政府是主要的补偿主体，江河源头区地方政府也有一定的资金投入，但流域中下游地方政府则是缺位的。江河源头处于流域上游，全国性河流因其生产的生态价值会惠及全局，中央政府是全体国民利益的代表者，以财政转移支付的方式对江河源头生态保护和建设地区的政府和民众实施纵向补偿，符合公平原则，有充分的法理基础。但是，这其中隐匿了一个重要逻辑：江河源头生态保护和建设地区的政府和民众作出了贡献和牺牲，流域中下游地区是最直接的受益者，中下游地区是否也应当承担一定的补偿责任？笔者认为，答案应当是肯定的。比如，目前在对三江源区实施的生态保护补偿中，中央政府财政转移是最主要的资金来源，青海省政府在省级预算安排了适当补偿资金，但作为直接受益地区的中下游地区则没有任何补偿资金投入。

在“中央政府主导下的奖罚责任制模式”中，补偿资金由中央政府、流域上游地区地方政府、下游地区地方政府三方共同筹集。这种安排既考虑到了流域生态保护对全国产生的有利影响，也考虑到了区域性直接受益者对流域生态保护者的补偿因素，符合公平原则，应当作为今后流域生态保护补偿发展的方向。但在这一模式中，“中央主导”则有可能造成地方政府的自主性不足，弱化了流域横向生态保护补偿的应然功能。

在“省际自主开展的横向流域生态补偿模式”中，流域上下游地方政府双方通过协商谈判，以一定的水质标准作为补偿的基准，达成地方政府之间的补偿协议，中央政府并没有参与其中。这就引出一个问题：在上述例证中，同为区域性河流，同样面临水环境保护和水污染治理问题，为什么新安江流域生态保护补偿中，中央政府是主要补偿主体，而渭河流域生态保护补偿中，中央政府就缺位了？换句话说，在省际区域性河流的生态保护补偿中，中央政府是否应当有适当的资金投入？这一问题值得思考。

（二）横向生态保护补偿不足，补偿的市场化程度低

在流域生态保护补偿的试点实践中，往往是上游地区积极性高，特别是上游生态环境好、水质比较好的地区，要求补偿的意愿强；与上游形成明显对比的是，下游地区补偿意愿不足。省际沟通协调不畅，上游地区和下游地区经济社会发展不平衡，下游地区往往处于经济优势地位，上游地区大多是生态脆弱而又经济欠发达的地区。《环境保护法》规定国家指导受益地区和生态保护地区人民政府协商，在跨省行政区转移支付中尤其需要双方的沟通协调，否则很难达成补偿协议。补偿标准问题是双方谈判过程中最大的争议焦点之一，是双方谈判成败的关键。

我国很多大江大河都流经多个省级行政区域，流域上下游之间在生态保护和建设方面存在利益纷争，开展省际流域横向生态补偿非常有必要。但是，在自上而下的“科层制”体制架构下，各省之间互不存在隶属关系，跨区域的协商平台的缺失，使得省际协商一致变得困难。虽然我国在一些大江大河流域设置了专门的流域管理委员会，但这些跨流域管理机构职权有限，很难承担起类似地方政府间达成生态补偿协议这样的综合协调职责。从我国流域横向生态补偿的实践看，类似省际开展流域生态补偿实践微乎其微，市场化程度很低。

（三）补偿标准较低，补偿形式单一

目前，我国流域生态保护补偿基本上依赖于中央和地方财政资金投入，补偿标准制定的主要依据是弥补生态保护者的机会成本，但从实践看，生态保护者责任重大，一些领域、区域的补偿标准不能完全使生态保护者的机会成本和发展成本得到补偿，损害了其保护生态的积极性。一方面，补偿标准整体比较低，难以充分发挥生态保护补偿制度的正向激励功能。另一方面，生态补偿的标准不能完全体现区域差异带来的成本和收益的差异。生态补偿标准如果不能弥补生态保护者的机会成本，将不可避免地出现国家生态环境保护政策被或明或暗地变通、抵制和扭曲。生态保护补偿的本质是，“政府付费给农民，请农民把坡耕地退出粮食耕种而种上树木，以减少水土流失；付费给国有林场工人，请工人退出伐木职业，以恢复天然植被；付费给风沙源地区的农牧民，请他们植树造林，以防风固沙”[6]。如果政府支付的费用不足于弥补农民、牧民、工人因退耕、退林、休牧或从事生态保护和建设活动而带来的损失，那么其从事生态环境保护便会失去动因，复耕、偷牧、偷采现象就很难避免。

我国流域生态保护补偿的标准，大致有两种模式。一是在中央政府作为主要补偿主体的情况下，以国家出台的相关政策为依据进行补偿。制定政策时，对于补偿标准一般只考虑涵养水源、保持水土、净化水质等水生态保护和建设的成本，较少考虑发展机会成本和生态价值。二是地方政府协商谈判所达成的双方共同接受的标准。补偿标准取决于补偿方的财力状况、双方的要价能力和讨价还价能力。此外，补偿形式较为单一，资金补偿是主要的补偿形式，政策补偿、实物补偿、技术补偿采用较少。缺乏完善的生态补偿绩效评估体系，对流域生态保护补偿政策的实施效果不能作出准确的评价。各地流域生态保护补偿政策实践在补偿标准、补偿资金的使用和监管方面，都存在不少问题。

（四）流域生态保护补偿的法律调控不足

目前我国的生态保护补偿主要以政策调控手段为主，法律调控手段不足。一些在实践中行之有效的生态保护补偿政策没有及时上升为法律规范，缺少统合作用的生态保护补偿专门立法。就流域生态保护补偿而言，流域生态保护补偿政策因其灵活性而适应了不同时空的补偿标准、补偿期限等特殊性需求，但存在较大随意性。流域生态保护补偿政策应当纳入法律框架，遵循一定的规范。否则，脱离法治原则和法治精神将导致政策本身面临合法性质疑。此外，生态补偿的相关配套制度不健全。环境资源产权制度、生态环境损害赔偿制度、生态产品市场交易机制并没有完全建立起来，生态补偿政策法律体系的完善面临“本底不足”的问题。