一 流域生态保护补偿的典型样态考察

从20世纪90年代开始，流域生态保护补偿就进入了理论研究的视野，但流域生态保护补偿的实践要晚于森林生态效益补偿、草原生态保护补偿等领域。2007年，国家环境保护总局出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，这是我国首次从政策层面对生态补偿机制进行专门规范的政策指导文件，其中确定了在四个重点领域开展生态补偿的试点，分别是：自然保护区、重要生态功能区、矿产资源和流域水环境保护。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”2014年修订的《环境保护法》确立了生态保护补偿制度，其中第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度……国家指导生态受益地区和生态保护地区通过协商和按照市场规则进行生态保护补偿。”2016年，财政部、环境保护部、国家发展和改革委员会出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，首次针对流域横向生态保护补偿提出了明确政策目标及相关政策措施。

上述政策法律的出台，为流域生态保护补偿的开展提供了政策法律依据。流域生态保护补偿的试点随之渐次展开，一些省份陆续出台了地方性流域生态保护补偿政策，开展了试点补偿。例如，2008年，江苏省在太湖流域开展环境资源区域补偿试点；2009年，河南省在沙颍河流域和海河流域进行水环境生态补偿试点；2009年，湖北省在汉江流域部分河段进行生态保护试点；2009年，陕西省在渭河流域实施流域水污染补偿试点。这些流域生态补偿限于省级行政区域内开展试点工作，大多以广义“生态补偿”理念为基础，既包含了对污染流域水资源导致流域生态环境和水资源遭到破坏的负外部性行为的“生态损害补偿”，也包含了对流域生态保护产生的正外部性行为的“生态保护补偿”，其本质是一种混合型的流域水环境质量补偿。[3]2011年，我国首例跨省流域生态补偿试点，即中央政府主导下的新安江流域生态补偿试点在安徽和浙江两省展开。同时，陕西、甘肃两省地方政府之间自主开展渭河流域跨省横向生态补偿，标志着我国流域生态保护补偿进入了一个新的发展阶段。

对我国流域生态保护补偿实践进行宏观层面的分析梳理，笔者发现，目前我国已开展的流域生态保护补偿模式，大致可以类型化为以下不同的运行模式：基于江河源头保护的政府项目补偿模式、中央政府主导下的奖罚责任制模式、省际之间开展的横向流域生态补偿模式、基于水资源短缺的水权交易模式。下文结合若干不同典型例证，对流域生态保护补偿的不同模式进行类型化梳理，并分析其不同的运行机理。

（一）基于江河源头保护的政府项目补偿模式：以三江源流域生态保护补偿为例证

以中央财政转移支付对江河源头等重要生态功能区进行生态保护补偿，是我国近年来生态补偿所开展的重点领域之一，这一模式一般适用于具有全局意义的流域生态功能区域。三江源是长江、黄河和澜沧江的源头区，素有“中华水塔”之称，是全国最为重要的生态功能区之一，这一区域的生态环境质量状况对全国的生态安全和水质安全有重要的影响。2008年，财政部出台《国家重点生态功能区转移支付办法》，通过对国家重点生态功能区实施财政转移支付，实行对重点生态功能区的生态保护补偿。根据这一办法，三江源保护区被纳入中央财政支付的范围。[4]为落实《国家重点生态功能区转移支付办法》对江河源头水源地生态保护补偿，青海省人民政府于2010年出台《三江源生态补偿机制试行办法》，2014年出台《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》。

依据上述政策，三江源区开展的生态保护补偿实践主要包括以下内容。（1）补偿主体。明确中央政府是三江源区生态保护补偿最主要的主体，以国家重点生态功能区转移支付、支持藏区发展专项资金及其他中央专项资金为主要补偿形式。地方政府在省级预算中安排适当补偿资金，因而也是补偿主体。（2）受偿主体。三江源保护区生态保护补偿的具体补偿范围为玉树、果洛、黄南、海南4个藏族自治州所辖的21个县及格尔木市代管的唐古拉山镇。具体的受偿主体是推进生态保护与建设工程、提升基本公共服务能力的基层政府。补助包括农牧民草畜平衡奖励、重点生态功能区日常管护补偿、牧民生产性补贴、农牧民基本生活燃料费补助、支持农牧民劳动技能培训及劳务输出补助、扶持农牧区后续产业发展补助等。（3）补偿标准，省级各相关部门按照国家有关规定，根据生态补偿范围及其重点，制定具体补偿政策和补偿标准，并根据实施情况适时调整。（4）补偿模式。主要是政府补偿，也包括中国三江源生态补偿基金、碳汇交易及社会捐赠等市场化机制。

三江源区生态保护补偿是我国中央主导下的纵向流域生态保护补偿的一个典型例证。在我国已开展的生态保护补偿包括流域生态保护补偿实践中，中央财政转移支付是主要的补偿方式。从权利与义务对等的角度，水源涵养区承担了较重的生态保护与建设任务，当地政府和农牧民在经济发展方面受到较大制约，作出了较大的牺牲，对流域生态保护产生了全局性的有益影响，因此，中央政府应当承担主要的补偿责任。同时，水源涵养地生态保护与建设的直接受益者是下游地区，在中央政府承担主要补偿责任的同时，还应当加强地区上下游政府之间的横向财政转移支付力度。而上下游地方政府之间的补偿在这一补偿模式中尚没有得到充分体现。

（二）中央政府主导下的奖罚责任制模式：以新安江流域生态保护补偿为例证

在区域性生态功能明显的流域生态功能区，我国探索开展了与政策自上而下的纵向补偿不同的以“中央主导、地方参与、纵横兼顾、奖罚责任”为特点的流域生态保护补偿模式。新安江流域生态保护补偿是这一模式的典型例证。新安江流经安徽、浙江两省，干流2/3在安徽境内，上游地区是千岛湖以及汇入钱塘江的优质水源地。2010年，财政部和环境保护部共安排补偿资金3亿元，专项用于新安江流域水环境保护和水污染治理。2011年，财政部、环保部制定了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，对补偿主体、补偿标准、资金来源、资金用途等进行了明确规定。

新安江流域生态保护补偿的主要内容如下。（1）补偿主体。新安江流域的生态环境补偿方式以中央财政转移支付为主，由中央政府和安徽、浙江两省共同设立新安江流域生态补偿基金，这种补偿模式是中央政府和上下游两个省级地方政府的“三方共同投入”，因此体现为一种“纵横兼顾”的模式。（2）受偿主体和补偿标准。以新安江最近三年的平均水质作为评判基准，此后水质变化以此为参照，考核指标为高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标。以新安江省界街口国控断面作为人工监测断面，监测频次为每月一次。在监测年度内，以两省交界处水质为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽补偿1亿元；水质劣于基本标准的，由上游安徽对浙江补偿1亿元。（3）补偿模式。新安江流域生态保护补偿作为全国首个“中央主导、地方参与、纵横兼顾、奖罚明晰”的生态补偿试点，其积极意义和值得借鉴之处如下。第一，中央政府主导，地方政府积极合作，为实现省际流域生态补偿提供了平台和保障。由于中央政府和地方政府是科层制行政体系架构中的上下级关系，在中央政府主导下，流域上下游地方政府之间比较容易达成补偿协议。第二，这一模式既体现了中央政府主导下的纵向补偿，又体现了市场为导向的地方政府之间的横向补偿。就横向补偿而言，流域内的生态保护和建设活动提供了生态服务价值，其直接体现就是水质标准。以水质考核结果作为确定补偿主体、受偿主体的标准：如果水质优于基本标准，说明上游地区为生态保护和建设作出了贡献，作为受益者的下游地区应当对其进行补偿；如果水质劣于基本标准，则说明上游地区没有按照协议履行生态保护和建设的义务，应当向因水质恶化而受到损害的下游地区补偿。这其中涉及两种关系：一是下游向上游进行的补偿，是对正外部性行为进行的“生态保护补偿”；二是上游向下游进行的补偿，是基于负外部性行为进行的“生态损害补偿”。两种补偿关系均体现了公平原则和权利与义务对等原则。就纵向补偿而言，流域内从事生态保护和建设活动，提供的生态服务价值具有很强的“外溢性”，即流域环境质量的改善可以惠及流域之外的不特定的区域，引致全国性生态利益的增进，由中央政府给予补偿也是公平原则的体现。因此，这一模式适用于既对流域内特定区域产生直接惠益，又促进了整体生态利益增进的生态保护和建设活动。第三，新安江流域上下游之间的安徽、浙江两省经济发展水平有比较明显的差异。下游的浙江省经济发展良好，是我国经济发达省份，而上游的安徽省经济相对落后，这也促成了跨省流域补偿在新安江流域的顺利实施。

在新安江流域生态保护补偿项目中，中央财政共投入新安江流域试点专项资金8.5亿元，浙江、安徽两省共拨付补偿资金4.2亿元，合计12.7亿元。新安江流域生态补偿政策实施以来，黄山市共安排了农村面源污染整治、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治、生态修复工程、能力建设5大类156个项目。污染治理标本兼治效果初步显现，水环境质量保持稳定，初步实现了方案中确保新安江水质稳定达标的要求。2014年10月，皖浙两省召开新安江流域生态补偿机制座谈会，达成基本共识，共同推进新一轮试点，持续研究新安江和千岛湖保护，并就新一轮试点的期限、补偿资金、水质考核、第三方评估和交流合作等问题进行了研究。

（三）省际自主开展的横向流域生态补偿模式：以渭河流域跨省流域生态补偿为例证

省际自主开展的生态保护补偿，即流域上下游不同省域之间的地方政府之间通过协商谈判，达成补偿协议、实施补偿的过程，这是一种典型的横向生态保护补偿。渭河是黄河最大的支流，发源于甘肃渭源西南鸟鼠山，从西向东历经甘肃黄土丘陵区进入陕西关中平原，在潼关汇入黄河，流经的行政区域主要包括甘肃定西市、天水市和陕西宝鸡市、西安市、渭南市。渭河流经的黄河中上游地区是古代华夏农耕文化的发祥地之一。由于长期的过度开发和破坏，渭河流域生态破坏、水土流失以及水污染等问题非常严重，虽然近年来渭河水环境治理取得了一定成效，但渭河依然是黄河流域生态环境问题最为突出、污染最为严重的河流之一。监测资料显示，2010年底，渭河干流有69%的河段超过水域功能标准要求，13个监控断面中有9个属于劣Ⅴ类水质。流域水质量和生态环境的恶化，不仅威胁到人民群众的生命健康和财产安全，也引发了流域上下游之间的利益纷争。渭河上游的天水、定西两市，有不少县属于国家贫困县区，面临扶贫脱贫的艰巨任务，又要在水土保持及生态保护方面进行大量投入，牺牲经济发展机会。由此，上游地区要求加快发展和进行合理补偿的诉求越来越高，下游地区由于水资源开发利用量不断增加、水环境污染负荷不断加重的实际情况，也希望通过水环境保护治理，不断提高资源环境承载力。

2011年12月，渭河流经区域的陕西省西安市、宝鸡市、咸阳市、渭南市和杨凌示范区，甘肃省天水市、定西市等六市一区经过协商达成协议，共同组建了“渭河流域环境保护城市联盟”，签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，提出渭河流域生态保护的基本原则：设定跨省、市出境水质目标，按水质目标考核并给予补偿；各出境断面的考核因子为化学需氧量和氨氮两项；各考核断面的出境水质以两省共同认可的监测结果为依据。六市一区联盟还就两省渭河流域污染治理及生态保护项目申报联动机制和跨界环境事故协商处置机制等作了安排。2012年1月，陕西省财政厅和环保厅给予上游甘肃省天水市、定西市生态补偿资金600万元，专项补偿用于渭河上游的污染治理工程和水源地生态建设工程。陕西、甘肃两省迈出了跨省流域生态保护补偿的第一步，标志着两省在国内率先建立了省际生态补偿机制。2013年、2014年共支付生态补偿资金2000多万元，集中用于沿渭县区的22个重点项目污染防治工程。对于渭河流域跨省生态保护补偿的实施效果，陕西省政府有关负责人曾表示：“通过渭河流域开展生态补偿的试点，渭河流域生态环境有了一定程度的改善。”

作为地方政府之间自主展开的流域横向生态补偿第一次尝试，其意义如下。第一，补偿主体和受偿主体以平等协商的方式达成补偿协议。渭河流域生态保护补偿是通过流域上下游地方政府的自主协商、达成协议的方式实现的，是生态保护补偿实践的创新和突破。从法律关系上分析，我国已开展的生态补偿大多是中央政府对地方政府自上而下的政策性补偿，体现为一种行政法律关系。在生态补偿行政法律关系中，补偿方是中央政府，受偿方是地方政府，一般来讲，补偿方对受偿方的补偿是基于保护生态公共利益的政策考量，地方政府并没有多少“讨价还价”的余地。而渭河流域生态保护补偿是平级的地方政府之间协议补偿，补偿方是地方政府，受偿方为科层制行政体系架构中没有隶属关系的同级地方政府，双方通过平等协商达成一致，符合民事法律关系的特征。这对中国的横向生态补偿的建立产生了重要的示范意义。第二，建立了上下游地方政府之间的协商平台。渭河流域环境保护城市联盟的成立，为流域上下游间提供了一个跨行政区域生态环境保护的协商平台。当然，这一协商平台如何建立长效机制，真正承担起跨省域流域问题的综合协调，进而实现对流域的统一有效管理，尚需要不断探索和完善。第三，确立了流域横向生态保护补偿的基本原则和框架。渭河流域生态保护补偿基本原则的确立，为流域上下游间跨行政区域生态保护补偿提供了借鉴。“按水质目标考核并给予补偿”“以两省共同认可的监测结果为依据”等原则的确立，为实施流域上下游之间的横向补偿提供了一个框架性标准。

此外，在流域生态保护补偿实践中，还存在大量的省级行政区域内自主开展的生态补偿案例。补偿的模式多是基于流域水环境质量的奖罚补偿，即水质达到标准的市县，由省级财政预算支付一定的补偿资金；水质不达标的市县，则少拨付或不拨付补偿资金，甚至给予一定的处罚措施。这类补偿因处于同一省级行政区域内，把补偿资金兑现与水环境质量目标考核联系起来，其优点是简单易行。由于我国各地经济社会发展水平不平衡，目前一些经济发达的省份在省级财政预算中安排了专项补偿资金，开展流域生态保护补偿；西部地区经济欠发达地区的这类补偿案例相对较少。

（四）基于水资源短缺的水权交易模式：以甘肃张掖黑河流域水权交易实践为例证

水权交易，是在政府的协调下，水资源供需双方通过市场机制协商达成的水权交易行为，其目的是节约水资源、促进水资源的优化配置。学界一般将水权交易作为流域生态保护补偿的基本类型，笔者对此有不同看法。下文结合甘肃张掖黑河流域水权交易实践做分析。

中国西北的黑河是我国的第二大内陆河，流经青海、甘肃和内蒙古三省区。20世纪90年代，由于黑河流域的中游地区甘肃张掖工农业生产过度开发和大量取水用水，导致下游的水量逐渐减少，下游内蒙古居延海出现湖泊干涸、草场退化等生态恶化的后果，甘肃、内蒙古之间因为黑河流域的水量分配问题纠纷不断。2001年，中国水利部颁布《黑河干流水量分配方案》，依据该方案，在水利部的主导下，两地对黑河流域的中游和下游地区的水量进行了分配。在水权初始分配的基础上，张掖市于2002年启动了水权交易试点，在本行政区域内，对黑河流域可支配的水量以“水票”的形式在用户之间进行交易。张掖市的水权交易随后被水利部确定为建设节水型社会的试点，其水权交易的成功经验被水利部在全国推广。2007年，水利部颁布《水量分配暂行办法》，对流域上下游的水量初始分配的原则、具体办法和程序作出了规定。2016年，水利部出台《水权交易管理暂行办法》，对初始分配基础上的水权交易进行了专门规范。各地省级、市级也陆续出台了地方性水权交易办法。张掖市的水权交易属于在与下游内蒙古进行水量初始分配基础上的本行政区域内开展的水权市场交易。此外，我国水权交易实践中还出现过城市间的“一对一”水权交易案例，一个经常被援引的案例是“义乌—东阳的水权交易”案例。[5]

水权交易是否属于流域生态保护补偿的范围？大量的经济学、法学研究成果认为，从水权交易的目的看，水权交易涉及流域水环境的保护和节约用水的目的，与流域生态保护补偿的目的一致，因此属于流域生态补偿的范畴，现有研究成果大多将其纳入流域生态保护补偿的体系框架。针对这一问题，笔者有不同看法。第一，根据水权理论研究的已有成果，从制度构成要素分层，完整的水权制度包括水权界定、水权初始分配、水权交易（包括交易平台、交易合同、交易行为）等。其中，水权界定是水权制度的基础；水权初始分配在我国目前是在政府主导下对流域内或跨流域的用水量进行分配的过程，是政府主导的水资源一级市场配置。水权交易是指在水资源使用权初始分配的基础上，通过市场机制实现水资源使用权在区域间、行业间、用水户间流转的行为。严格地讲，水权交易是政府主导下的水权初始分配基础上的二级市场交易行为。在二级市场交易中，交易双方并不是单纯的上下游生态保护贡献者和受益者之间的“补偿”关系，而是不特定主体之间的“水商品交易”关系，不具备生态保护补偿的制度要素特征。第二，流域水权的初始分配，是在上下游之间进行的水资源配置，似乎具备流域生态保护补偿的形式要件，但初始分配是依据尊重历史习惯原则、确立水权人的优先顺序等原则，在政府主导下进行的“无偿分配”，本质是对流域水资源使用权的初次分配，并不存在上下游之间的相互补偿关系。鉴于上述理由，笔者认为，水权交易虽然与流域生态补偿制度有目的关联性，但其本质是水权制度的有机组成部分，具体来讲是水权交易的下游制度，不应当笼统归类为“流域生态补偿”。因此，本文不再将水权交易模式作为流域生态保护补偿加以讨论。