第二节 脱贫攻坚的难点与不利因素

一 寻甸县脱贫攻坚的难点简析

总体上看，寻甸县脱贫攻坚受产业弱、基础差、财政难、程度深、任务重、动力不足等因素制约，全县脱贫攻坚的难点尤为突出，主要表现在六个方面。

1.产业弱

寻甸县作为传统农业大县，农业发展在迅速壮大的同时，仍然存在小、软、散的情况，单打独斗、自种自养情况普遍，龙头企业、种养殖大户还存在数量相对较少、产业产品层次低、辐射带动能力相对有限等问题，农特产品精深加工、产业链条延伸及带动能力仍需进一步提升。

2.基础差

2016年，全县仅有普通高中3所，而且欠账2亿多元；水利化程度仅为62%，还有10.53万人存在饮水困难和饮水安全问题；有D级危房53901户，其中建档立卡贫困危房户达2.08万户；有75个自然村不通公路、498个自然村不通硬化道路、650个自然村不通村内硬化道路，农副产品运输、储存、销售困难。

3.财政难

2016年，一般公共财政预算收入仅为6.8亿元，财政自给率仅为26%，面对脱贫摘帽的压力，地方财政无力投入。

4.贫困程度深

相比昆明的其他县区，寻甸县贫困人口基本处于高寒冷凉山区、边远少数民族地区，生态环境脆弱，生产生活条件恶劣，广种薄收，多为少数民族，条件极其艰苦。同时，因病、因残和自身缺乏劳动能力的人员占比较大。这些群体普遍文化素质不高，发展无门路、生产无条件、外出务工无技能，实现稳定脱贫能力差，是脱贫攻坚工作中最难啃的“硬骨头”，脱贫攻坚成本高、难度大、见效慢。

5.脱贫任务重

2016年，全县有8个建档立卡贫困乡镇、64个省级建档立卡贫困村（2017年调整为134个贫困村，其中深度贫困村达7个），总体有建档立卡贫困人口130193人，贫困发生率达27.39%。自身发展能力不足、因病、因学、缺技术、缺资金、缺劳力等“一个不足、两个原因、三个缺少”占比较大，要实现减贫目标，需要更多的投入。

6.内生动力不足

全县境内居住着25个民族，不同民族受传统观念、风俗习惯、受教育程度等不同因素影响。部分贫困群众保持着“守旧”的固有思想，依靠发展致富的意识不强，尤其是部分少数民族贫困群众仍然存在“等、靠、要”的惰性思想，自我发展意识不强，增收致富能力不足。少数非贫困户还有“争当贫困户”的情况，内生动力仍需进一步激发。

二 寻甸县脱贫攻坚的不利因素简析

1.自然方面的因素

（1）资源短缺和禀赋不足导致贫困地区扩大再生产困难

寻甸是典型的山区县，一般山区、高寒山区面积占全县面积的87.5%。县内海拔相差较大，小区域气候比较复杂，立体气候极为明显，且干湿季分明，每年5～10月为雨季，11月至次年4月为旱季，水资源年内变化幅度大，加之蓄水设施不完备，常出现雨季用水有余、漫流成灾，旱季缺水的局面，严重影响农业生产发展。

农业生产受自然因素的影响较大，在全县山地河谷地区和高寒偏远山区，特别是少数民族聚居地区，由于基础设施薄弱，交通条件差，要素聚集困难，加之自然灾害频繁，导致农业生产效率低下，农业收入低而不稳，而农业的低收入又导致农业现代化水平低，积累水平低，因此不能实现扩大再生产，致使贫困状况易发多发。

（2）贫困地区地理位置偏远、村落分散、环境闭塞导致非农产业发展困难、市场发育不足

寻甸境内绝大多数地方为山地河谷地区和高寒冷凉山区，呈现山高、坡陡的地势地貌特点，致使县内群众居住分散、村庄散乱。特别是134个贫困村，几乎位于山区，生产生活条件极为艰难。以省级贫困村河口镇海嘎村为例，该村距离集镇达25千米，3000多名人员被分为18个村民小组散居在68平方千米土地上，海拔在2250米以上，交通不便，群众辗转到集镇都需要几个小时。2014年前全村农民人均纯收入不足1800元。全县其他贫困村也都大同小异，远离县城和集镇，非农产业难以发展，农民无法从非农经营活动中获得收入以弥补由农业收入的不足和生产波动造成的损失。同时偏远地区交通不便，信息不灵，市场条件往往发育不足，外部可达性差，导致农户生产经营的经济效益差。

（3）生态环境保护责任重大，产业发展受限

寻甸自然资源丰富，生态系统复杂，承担着重要的生态保护责任，特别是寻甸的贫困地区多处于生态脆弱区，农户肩负着经济发展和环境保护的双重使命。作为昆明市的生态功能涵养区和重要水源地，“一江一海一区”（牛栏江水源保护区、清水海水源保护区、黑颈鹤省级自然保护区）的保护责任重大。其中，牛栏江—滇池补水工程每年从寻甸取水5.67亿立方米。牛栏江寻甸段属于牛栏江上游源头区，径流面积1345平方千米，占寻甸面积的1/3，流经6个乡镇（街道）、59个村委（社区），涉及农户13.6万人。“引清济昆”工程于2012年4月1日建成并开始供水，每年可向昆明市供水1.1亿立方米，清水海水源保护区面积314.81平方千米，涉及4个乡镇（街道）、14个村委会、3.75万农户。云南寻甸黑颈鹤省级自然保护区面积72.17平方千米，保护区所涵养水源为清水海主要汇水区之一，其水源涵养功能的稳定与否将极大影响昆明市和寻甸县的饮水安全。据统计，牛栏江水源保护区、清水海水源保护区、黑颈鹤省级自然保护区合计面积占县域面积的48.27%，有37.6%的建档立卡贫困人口分布于保护区内。保护政策实施后，项目落地受限，产业发展受限，难以形成产业带动，增收困难直接导致贫困发生。

2.社会方面的因素

（1）基础设施不足，发展基础条件欠缺

2016年底，全县仍有75个自然村不通公路，498个自然村不通硬化道路，650个自然村不通村内硬化道路，交通道路修建不足导致贫困地区难以与外界市场融为一体。在农村贫困地区发展乡村旅游业、种植业、养殖业等产业，交通成本较高，难以吸引外界市场资源。交通不便也在一定程度上阻碍农村贫困地区劳动力外出务工。在非农收入日益成为农户主要收入来源的情况下，外出务工比例低是农户贫困的重要原因之一。此外，道路条件差还导致运输成本高，进而导致贫困地区农户建设房屋、购买商品、外出就学和务工等成本较高，加重了贫困农户的支出负担。水利工程和安全饮水设施建设不足，导致贫困地区生产生活用水困难，也对农户的身体健康造成影响。网络基础设施发展滞后，导致贫困地区农户不能分享“互联网+”经济所带来的“低交易成本、大交易市场”的红利。

（2）农业支撑不足，其他产业发展滞后

寻甸是典型的农业县，全县户籍总人口56.28万人。其中，农业人口47.42万人，占总人口的84.26%，农民经济收入主要是靠传统的种植业和畜牧业。但全县农业综合效益不高，以家庭为单位进行的小生产、小规模导致生产效率低、经营方式粗放；产业结构不合理，传统农业占比偏大，特色产业发展滞后，区域优势不够明显；基础设施薄弱，农业基础设施差、工业园区进展缓慢、服务行业未成气候。农民持续增收乏力。2016年，寻甸县农村常住居民人均可支配收入仅为城镇常住居民收入的1/4，且在昆明市14个县（市、区）中排名第12位，在云南省129个县（市、区）中排名第111位^[5]，处于绝对的倒数水平。

其他产业发展方面，全县产业规模小、层次低，结构不合理、转型升级难。一产大而不强、杂而不精，二产量少质低、结构单一，三产发展滞后、弱小散乱。特别是工业产业，在宏观经济持续低迷的情况下，以重工业为主的工业产业结构发展难以维系。以2016年为例，全县36户规上工业企业中，停产企业有3户，减产企业有11户，减停产面达30.6%。先锋煤业、南磷集团等重点企业受各种因素影响，发展举步维艰。同时，市场及原材料不稳定，部分企业生产增长空间有限，已接近或达到所核定的生产能力，企业要实现增长十分困难。商贸业整体情况不理想，仅靠个别企业支撑，24家限额以上商贸企业中，负增长企业有12家；建筑、房地产企业增长乏力。集中体现就是第二、第三产业发展不够充分，产业结构布局不合理，发展较为滞后。

（3）历史因素导致贫困问题的长期性

寻甸作为一个少数民族自治县，少数民族的贫困情况尤其突出。在少数民族地区的贫困形成原因中，历史性因素起着重要作用。如彝族和苗族从历史上就生活在偏远地区，难以接受系统的基础教育，与外界接触较少，不善于与外界交往，缺乏参与市场竞争和基层社会公共事务的主动性和积极性，从而形成了封闭保守的思想价值观念。加之历史上的政治、经济、社会等因素影响，导致贫困问题的解决绝非短期之功。

3.主体方面的因素

（1）贫困人口文化程度低，缺乏劳动技能培训

尽管寻甸县的基础教育事业在不断发展，但由于经济社会条件以及民族文化等多种因素的制约，农村人口（尤其是成年劳动力）的文化素质一直难以提高。特别是贫困山区的农户普遍在学龄时期接受基础教育较少，成年劳动力大多数只有小学文化程度，50岁以上的人大多数是文盲或半文盲，未成年人也基本只有初中文化程度或初中肄业。同时，由于劳动力文化素质较低，普遍缺乏有针对性的现代农业技术培训和非农就业培训。大部分贫困地区仍然沿袭传统的农业生产方式，采用传统的生产技术种植玉米、马铃薯以及荞麦等。

由于文化程度低以及语言等因素的影响，村民们（尤其是妇女）普遍对乡镇、村的社会公共事务知晓度不够、参与度很低，对新型农业生产技术和新的价值观念接受较慢。村里的年轻人由于缺少非农技术培训，很少外出打工。即使有些年轻人曾短暂外出打工，也由于难以适应城市化和工业化的生产生活方式而重新返乡。尤其是已经结婚成家的年轻人，出于照顾老人和孩子的家庭责任意识，更不愿意外出打工。缺乏技能导致贫困家庭经济收入来源单一，主要依靠农业生产获取收入维持生存所需，多数家庭年收入没有结余。

（2）内生发展动力不足，贫困文化代际传递

贫困人口长期生活在贫困之中，形成一套特定的生活方式、行为规范、价值观念体系。贫困文化安于现状的特性，对贫困群体产生了“自我设限”作用，扼杀了贫困群体行动的欲望和潜能，使贫困群体丧失了锐意革新的勇气和能力。而且在外界干预不足的情况下，贫困文化将通过代际传递影响下一代，致使贫困人口很难走出贫困的循环。