2.3 对我国流动人口政策演进的进一步思考

中国人口和劳动力从农村流向城市、从欠发达地区流向发达地区源于三股力量的推动：一是发达地区对劳动力的大量需求；二是欠发达地区外流劳动力预期收益的改善；三是政府政策的作用。这三股力量的合力共同建构了中国劳动力流动的态势与格局。其中，政府政策是一个非常重要的因素，从上述分析可以看出，无论是早期的限制，还是后期的鼓励，政府干预行为与政策的作用都较为明显。

与此同时，通过研究，笔者发现在中国人口和劳动力流动的社会经济政策的制定方面，政府政策的制定常常滞后于微观主体的自发行动——正如家庭联产承包责任制首先由农民自发组织试验后来才由政府统一推广实行一样，20世纪80年代初政府控制农民工流动的政策源于家庭联产承包责任制之后已经有很多农民外出经商、务工；20世纪80年代中后期到90年代初的防范式管制源于首先发展起来的珠三角地区吸引了大量外地农民工；1993年到20世纪末对劳动力市场的规范则源于农民工流动带来的城市问题、社会问题，进入21世纪以来农民工民生问题、福利问题被重视原因在于新生代农民工民主意识和权利意识的强化。

对此，笔者有如下思考：长期以来，为什么在农村、农民与农业问题上政府的决策相对滞后，甚至有悖于微观主体自发的市场化行为？解释恐怕很容易归结到一点，即中国长期以来的政策一直偏向城市与发达地区，而这种偏向常常以农村和欠发达地区的付出或被忽视为代价，即便到了现在也是如此，改革开放带来的成果到最后才可能惠及农村——正如真正实现免费义务教育的最后地区是农村一样。究竟为什么本身教育资源就较为丰富与优越的城市要比农村更先实现？这很难从微观和中观视角得到诠释，很大程度上要归因于政府的城市偏向政策。

然而，值得肯定的是，我国流动人口政策已逐步通过多渠道、多方位、多形式保障流动人口的合法权益，包括消除对流动人口的歧视与不平等限制、解决工资拖欠、建立工伤保险和医疗保险制度、做好流动人口子女义务教育等。在此程中，流动人口与城市居民福利和待遇的差异呈减低趋势并趋于同等化，发展机会也逐步均等。在此基础上，中央政府进一步要求地方政府将流动人口服务和管理纳入当地经济社会发展的长期规划和年度计划，并逐步建立和完善流动人口公共服务体系，推动流动人口有序市民化，进而实现城乡发展一体化。与此同时，近年来，中央还加大流动人口尤其是农民工返乡创业的政策支持，如提供创业培训、简化市场准入、优化创业环境、加大财政扶持、改善金融服务、强调技术支撑等，不仅与全国范围的“大众创业、万众创新”相契合，而且与乡村振兴战略一脉相承。

对此，笔者认为，尽管城乡一体化程度逐步加快，但从长远来看，随着新型城镇化和乡村振兴战略的推进，城镇和农村之间将不可避免地面临劳动要素和人力资源的竞争，以往由农村向城镇的单向流动模式即劳动力转移刚性将发生更大程度的改变。这一趋势将对我国流动人口政策的进一步创新、完善与优化提出更高的要求。值得强调的是，未来的流动人口政策在很大程度上将更加凸显以人为本、更为开放、更为注重多方位的社会融合，并探索与国家经济和社会发展需求相匹配的、完备的社会流动政策体系。在这一背景下，流动人口的流动权、就业权、社会保障和福利权益以及发展权等将得到全方位的保护。

亨廷顿（Huntington，1989）认为：“现代化带来的一个至关重要的政治后果是城乡差距”。笔者认为，其之所以把城乡差距理解为一种“政治后果”，是因为许多发展中国家的政府在推进现代化的过程中都采取了城市偏向（urban preoccupation）政策，也就是说，城市的现代化与乡村的落后，发达地区的迅猛发展与欠发达地区的“贫困陷阱”，这种城乡与地区差距的拉大在很大程度上是政策使然，恰恰正是其带来了城乡与地区之间经济、社会状况的霄壤之别。

在人口和劳动力流动方面，随着大量农民工自发地从欠发达地区涌入发达地区，从促进社会稳定与协调发展的角度出发，中央政府不得不正视这一“问题”，开始关注和保障民生，为此提出了坚持小城镇建设的政策导向。这一政策导向从1984年一直持续到现在，到2009年，中央经济工作会议依然提出“要积极推进城镇化，当前要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。”

笔者认为，小城镇导向在一定程度上是对大城市的“保护”，也就是说在降低小城镇、中小城市户籍门槛的同时，无形中提高了大城市的门槛，缓解了大城市在公共基础设施建设、基本社会保障方面的压力，确保了大城市与发达地区的公共资源不被外来劳动力所挤占，确保了发达地区和城市居民的福利独占。如果这一问题不得到重视，将无法从根本上推进全国范围内的城镇化进程，势必造成城乡与地区间的进一步两极分化。近年来，加快建设社会主义新农村以及推进城镇化进程的若干政策与措施中已经蕴含了这一政策含义，而且在未来的政策实践中将逐步得到强化，这也必将促进劳动力微观主体更加合理的流动，与此同时，流动主体福利将进一步提升，城乡间、地区间的差距将不断缩小，劳动力流动潜在的宏观经济效应将更加凸显。

在此基础上，笔者将在第3章聚焦长三角地区流动人口政策的演化脉络及其所产生的社会经济效应进行分析研究。

[1] 江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面——在中国共产党第十六次代表大会上的报告》，《学习与研究》2002年第12期，第4—24页。

[2] 《胡晓义：有关农民工城乡养老衔接政策一定会出台》，中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zxft/ft193/content_1503514.htm，2010年1月5日。

[3] 《蔡昉：三十年经济发展人力资本贡献度占45%》，http：//www.techweb.com.cn/commerce/2010-01-14/518906.shtml，2010年1月14日。