三 进一步完善检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序的建议

（一）明确阐述“公益诉讼起诉人”的含义

从目前检察机关办理环境行政公益诉讼具体案件的情况来看，人民检察院依据法定职责作为公益诉讼起诉人，提起环境行政公益诉讼具有较大优势和正当性。首先，《宪法》第131条规定人民检察院独立行使检察权，其作为保护环境公共利益的“捍卫者”于法有据；其次，人民检察院拥有独立的检察权，不受任何公民个人、社会组织和其他机关干涉，保障检察机关在提起环境行政公益诉讼中免受外界干扰；再次，人民检察院自身具有不可替代的专业优势，确保环境行政公益诉讼案件的办理具备先决条件。目前，《检察公益诉讼解释》将试点工作中的“公益诉讼人”更改为“公益诉讼起诉人”，更加突出检察机关具有代表公众保护环境公共利益这一公益属性。但是，按照现行《行政诉讼法》的规定，原告必须与诉讼请求之间有直接利害关系。依据此规定，检察机关不能作为公益诉讼起诉人提起环境行政公益诉讼，因为在环境行政公益诉讼中检察机关自身的利益并没有受到直接侵害，^[10]很难界定为“有直接利害关系”。因此，建议出台相关的司法解释专门对“公益诉讼起诉人”的内涵进行详细解释。

（二）对“履行职责”作扩展性解释

为更好地保护环境和解决环境污染与破坏问题，需要不断完善环境保护相关法律法规，建立健全环境保护相关制度，做好法律解释工作。如前所述，环境行政公益诉讼案件线索来源单一，制约着环境行政公益诉讼制度的发展，建议根据实际工作需要对“检察机关履行职责”做出扩展性解释，除了检察机关在履行职责过程中积极发现环境行政公益诉讼案件线索外，同时也应包括检察机关主动收集来自其他主体提供的案件线索，这种主动收集来的案件线索应当认定为是在履职中发现的案件线索。“检察机关利用媒体曝光的信息来获取案件线索，是网络信息化发展对保护环境公共利益的有利影响。”^[11]这表明网络媒体提供和曝光的信息也可以作为检察机关自身主动发现的案件线索。同时，检察机关依法接受其他主体提供的案件线索是其职能职责的内在要求。笔者认为，必须对“履行职责”作扩展性解释，检察机关可以接受来自社会不同阶层、不同主体、不同渠道、不同形式方方面面的案件线索，扩大《解释》履行职责过程中发现的案件线索来源。

（三）细化诉前程序的相关规定

建议出台专门的司法解释，详细规定适用诉前程序的内容和形式。“适用诉前程序实施细则内容至少含有：提起诉前程序的具体条件、详细流程和标准以及送达方式。评判行政机关依法履职的具体程序，应当包括评判标准、评判主体、最终做出决定的方式和效力。适用诉前程序的法律文书样式和具体执行以及法律效力。检察机关提出的检察建议至少要做到事实清楚、法律依据准确无误、建议合理具体可行。”^[12]同时，一份完整的检察建议还应当指出行政机关哪些行为侵害环境公共利益，造成了何种环境损害，不依法履职的行政行为可能违反了哪些法律，行政机关应该如何采取补救措施以及可能需要承担哪些相应的法律责任。笔者认为，可以借鉴《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第4条第五款规定的内容，使该部分内容写入法律，成为检察机关提起环境行政公益诉讼适用讼诉前程序发出检察建议的依据，让行政机关更有针对性地积极履行职责并依法行政。

（四）厘清行政机关履职标准和法律责任

行政机关是否依法履职是检察机关判断能否提起环境行政公益诉讼最主要的依据，也是适用诉前程序过程中的难点所在。行政机关不依法履职有各种情况，比如乱作为、不作为、部分履行职责但履职不到位，等等。环境污染和破坏案件，往往存在环境污染范围广、污染破坏影响程度深、危害后果长期存续的情况，短期内难以消除违法行为带来的不利损害。“在上述情况中，行政机关依法履职的判断标准，应当以行政机关充分履行职责和违法行为已经停止为判断标准，而不是以环境侵害状态结束为标准”。^[13]此外，笔者认为，应尽快出台相关司法解释，明确规定行政机关在收到检察机关提出的检察建议书后，不依法履职或者不积极作为应当承担的法律责任。同时，对行政机关不依法履职或者不积极作为导致环境公共利益损害进一步扩大的，理应对环境公共利益损害扩大的部分承担相应的法律责任。

Research on the Pre-prosecution Procedure of the Environmental Administrative Public Interest by the Procuratorial Organ

Tian Fei

Abstract：It was clearly specified in the Law of Executive Accusationnewly revised in 2017 that the procuratorial organs must apply pre-prosecution procedures before initiating environmental administrative public interest prosecution. In terms of the piloting work of public interest prosecution initiated by procuratorial organs and the application of pre-prosecution procedure of administrative public interest，the pre-lawsuit procedure has played an important role in solving the cases of environmental administrative public interest. The application of the pre-prosecution procedure of environmental administrative public interest can not only supervise and urge the administrative organs to perform their duties according to law，but also help to improve the judicial efficiency，however in practice，there are still some problems such as the single source of procuratorial cases，the formalization of procuratorial suggestions，and the unclear standards and responsibilities of administrative organs in the performance of their duties and so on. Clearly expounding the meaning of “public interest prosecution prosecutor”，expanding the interpretation of “performing duties”，refining the relevant provisions of the pre-prosecution procedure，clarifying the standards and legal responsibilities of the administrative organs in performing their duties，are conducive to improving the practical value of the provisions of the pre-prosecution procedure.

Keywords：Procuratorial Organ；Prosecution on the Administrative Public Interest；Pre-prosecution Procedure；Procuratorial Suggestions

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[1] 田飞，云南省人大常委会农业工作委员会办公室主任科员，法学硕士，研究方向为环境资源保护法学。

[2] 刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期。

[3] 刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期。

[4] 最高人民检察院民事行政监察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社，2017，第109～110页。

[5] 许国庆、李文军、王秀梅：《检察机关参与环境公益诉讼的构想》，《中国检察官》2014年第4期，第42～44页。

[6] 刘艺：《检察机关提起公益诉讼的道、理、势》，《检察日报》2015年7月6日（03）。

[7] 徐日丹、闫晶晶、史兆琨：《试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件》，《检察日报》2017年7月1日（02）。

[8] 徐日丹、闫晶晶：《最高检召开新闻发布会通报检察公益诉讼案件办理情况》，《检察日报》2018年3月3日（01）。

[9] 刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，《政治与法律》2017年第5期，第132～150页。

[10] 郑赫南：《检察机关提起公益诉讼旨在保护公共利益》，《检察日报》2018年3月19日（03）。

[11] 朱全宝：《检察机关提起环境行政公益诉讼：试点检视与制度完善》，《法学杂志》2017年第8期，第117～123页。

[12] 刘辉：《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》，《中国检察官》2017年第3期，第71～74页。

[13] 马怀德、孔祥稳：《拓宽案件范围完善行政公益诉讼制度》，《检察日报》2017年4月3日（03）。