二 检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序实践现状与问题

（一）环境行政公益诉讼诉前程序实践概况

最高人民检察院官网数据显示，截至2017年6月底，在检察机关提起公益诉讼试点期间，全国各地检察院共办理公益诉讼案件9000多件，适用诉前程序的案件多达7900余件，其中适用诉前程序的行政公益诉讼案件有7676件，对适用诉前程序没有取得实际效果而向人民法院提起行政公益诉讼的案件只有1029件，这表明有86.7%的行政公益诉讼案件经由诉前程序解决而未进入诉讼环节，在这些行政公益诉讼案件中有6527件与环境保护相关，^[7]全国环境行政公益诉讼案件适用诉前程序平均结案率达到80%以上。在办理环境行政公益诉讼案件中，适用诉前程序是十分有效的法律监督手段。同时，适用诉前程序也对检察机关的诉权起到一定程度的限制作用，有效杜绝滥诉问题。在2017年7月至2018年1月的半年时间内，全国检察机关共立案公益诉讼案件10000余件，适用诉前程序向行政机关提出检察建议的案件有9400多件。在环境行政公益诉讼适用诉前程序案件中，行政机关主动整改纠错并积极依法履职的比例很高，例如山东省、云南省和安徽省分别达到97.2%、95.2%和89.3%。^[8]

（二）环境行政公益诉讼诉前程序存在的问题

1.检察机关职能职权局限性

检察机关的职能职责在没有调整变动之前，在办理环境行政公益诉讼案件过程中，行政机关一旦存在不积极作为或者不依法履职的情形，检察机关能行使监督调查权对行政机关相关工作人员展开职务调查，行政机关负责人很大程度上会考量存在被追究职务犯罪的可能性，一般会在检察机关提起检察建议后依法履职或者积极作为，使得环境行政公益诉讼案件在进入诉讼环节以前得以解决。然而，在检察机关职能调整之后，检察机关对贪污受贿犯罪的自侦权被剥离，这在一定程度上削弱了检察机关对行政机关的震慑，导致检察机关提出的检察建议很难充分发挥督促作用。^[9]

2.案件线索来源单一

按照新修订的《行政诉讼法》第25条和《检察公益诉讼解释》第21条规定，“人民检察院在履职中发现”是环境行政公益诉讼案件线索的来源，这样的表述容易被理解为，检察机关是环境行政公益诉讼案件线索来源的唯一主体。由于表述的狭隘而带来理解的狭隘，在实践中有碍案件线索的发现，不利于环境公益诉讼制度的完善和发展。环境行政公益诉讼诉前程序取得巨大成效，不仅仅在于制度设计的优越性和先进性，还因为检察机关能够及时发现各类环境侵害案件。检察机关“在履职过程中发现”，或许包括了调查、取证等环节，但客观上的确带来案件线索来源的单一，加上受检察机关自身人力财力物力的限制，可能导致检察机关不能及时发现污染和破坏生态环境的相关案件。同时，“人民检察院在履职中发现”，不利于注重发挥检察机关以外的主体提供案件线索的作用，甚至会影响其他主体参与保护环境的积极性。

3.检察建议流于形式化

《环境保护法》和新修订的《行政诉讼法》及《检察公益诉讼解释》等法律法规都没有对检察机关如何提起检察建议，以及检察建议的具体内容和形式做出规定。司法实务中运用的检察建议，形式化现象突出，主要表现在：内容不够具体，实际指导作用不强；形式不够规范，法律法规依据不足或者不明确；对行政机关承担的责任规定不清楚。一些检察机关提出的检察建议要求行政机关要提高思想认识、高度重视存在的问题、依法改进工作、强化监管职责、加强宣传教育等。例如，在广西某县林业局不依法履职案中，该县人民检察院提出的检察建议是：“建议横县林业局依法履职，责令国家级公益林管护单位进行整改，加强对国家级公益林管护工作”；在湖北省某县城乡环卫局不依法履职案中，该县人民检察院提出的检察建议是：“建议黄梅县城乡环卫局加大宣传力度和监管力度”。从上述两个案例不难看出，这些建议是比较空泛、流于形式的。一是缺乏针对性，显然没有切实地涉及未依法履职或渎职等行为，因而建议不具体、不明确；二是缺乏专业性，或是缺乏调查研究，或是缺少专家或顾问的必要参与，因而建议说不到点子上；三是缺乏法律性，泛泛的宣传口号式的“建议”，显然削弱了督促力和引导力；四是缺乏时效性。正因为以上原因，这些建议既不利于建议对象具体落实，也不利于进一步的检查复审。检察建议的空泛化、形式化，不但影响检察建议的实际效果，而且浪费司法资源，影响检察机关的司法权威。

4.行政机关履职标准和责任不明确

检察机关提起环境行政公益诉讼，针对的是相关行政机关不依法履职或者不积极作为。《环境保护法》第68条列举了行政机关九种具体违法行为，《检察公益诉讼解释》也规定行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内，依法履行职责，并书面向人民检察院进行回复。上述规定可能会产生以下几种情况：一是行政机关完全不作为，不履行职责，也不回复检察机关；二是由于行政机关工作水平和履职期限等因素的影响，行政机关未能履职到位，只履行部分职责；三是行政机关已经依法履职或者积极作为，而行政相对人依旧拒不履行相应义务，导致行政机关依法履职或者积极作为不能产生积极效果。检察机关提起环境行政公益诉讼是因为行政机关不依法履行职责，导致环境公共利益受到侵害；或因为检察机关适用诉前程序后，行政机关依然不履行职责或纠正违法行为，但法律法规却没有对环境行政诉讼诉前程序启动后行政机关的履职标准进行明确规定。此外，因行政机关未能充分尽到保护环境的责任，间接造成环境污染或破坏，理应承担相应责任，但在《行政诉讼法》和《检察公益诉讼解释》中均未规定行政机关需要承担什么样的责任，以及如何承担责任。