第二章 陇海路东筑与连云开港及其提升
第一节 陇海铁路东段走向与港口选址的确定
1903年11月12日，清政府与比利时驻华电车铁路公司签订建筑汴洛（开封至洛阳）铁路借款合同，1910年1月1日汴洛路完工通车。汴洛路仅在郑州与京汉铁路相交，若不展筑或修建出海口，必将沦为京汉铁路的支线，因此将路线延长和修建出海口也是汴洛路通车之后的发展必需，但借款合同中并未明定路线走向及海港位置。
1912年中国政府与比利时公司另订陇海铁路借款合同，建筑由兰州经西安、潼关、陕州、洛阳、开封、徐州至海滨的铁路，并筑造海港，即以汴洛路为基础，首先从开封延伸至徐州与津浦路相接，此后西线延伸时通过津浦路转运工程材料、机械。徐州作为苏北重镇和津浦铁路、京杭运河的重要节点，陇海铁路东段路线经过徐州，并无太多异议。然而自徐州往东的路线走向和海港的最终选址却成为各方争执不休的焦点问题。
一 路线规划与调整
汴洛铁路最初作为卢汉（即京汉，北京至汉口）铁路的支线而修筑，[1]在郑州与后者交会，于宣统元年十一月二十日（1910年1月1日）竣工通车。《汴洛铁路借款合同》中规定，如清政府认为满意并有意愿将此铁路延长，则授予比公司借款筑路的优先权。[2]可见该路在签订借款合同时即有将来延长线路之意。光绪三十一年（1905），商部尚书载振建议由开封经徐（州）、邳（州）等处至海州建设铁路，为横贯东西一大干线，后因款项无着未果。[3]这也是目前所见最早主张将线路延长的官方意见。宣统元年正月二十七日（1909年2月17日），邮传部上奏折建议及时兴筑开（封）徐（州）海（州）清（江浦）铁路。[4]同年闰二月十八日（1909年4月8日）的《邮传部奏遵将应办要政分别按年筹备折》中，宣统元年的相关规划有：汴洛铁路告成，启筑清徐铁路，勘定海（州）清（江浦）开（封）徐（州）路线。[5]三月初九日（1909年4月28日），邮传部奏折提出，“该路东至于海西接陕甘，为中原一大纬线，关系綦重，不得不早为筹备”。邮传部经派员“履勘”，对“已成路线复加考验”，认为原规划建设路线“并非筹及通盘”，因此建议派遣本部路政司郎中阮惟和、铁路总局顾问沙海昂测勘开徐海清路线。[6]邮传部还建议修筑开徐海清路线，应当与张之洞奏准、商办江苏铁路公司（以下简称苏路公司）承筑的清徐铁路连接起来，委派阮惟和为开徐海清铁路总办，总局设于开封，设分局于海州。次日，邮传部派员勘测开徐海清间路线。
宣统元年十一月，阮惟和与沙海昂经过履勘后，详细汇报了开徐间有南北二线，徐海间有直弧弦三条线路。[7]其中徐海间三条线路是：由徐州经邳州境以达海州，即直线；由徐州顺黄河故道东南至宿迁折向东北以达海州，即弧线；由徐州经宿迁以抵清江浦折向东北以达海州，是为勾弦线（见图2-1）。阮惟和、沙海昂认为，三条线路比较，直线距离最短，但清徐一段业经奏准江苏铁路公司承筑，则为连接路线起见，“自以清徐徐海一线为便”，“开徐海清路线利赖宏多，亟应兴办”。[8]
图2-1 徐海铁路预测路线
资料来源：由《徐海铁路南北线预测图》改制而来，见《铁路协会会报》第96期，1920年，第4页。
宣统二年正月二十七日（1910年3月7日），邮传部尚书徐世昌上奏要求及时兴筑开徐海清路线，上奏中完全采纳了阮、沙二人的主张，并建议该路东段除了由苏路公司续办的清徐一段，由政府修筑清江浦至海州铁路，以海州自开商埠为尾闾。如此走向除能联络江北重要市镇外，还可收到以工代赈的效果。除了由苏路公司承筑的清徐一段，其余线路共820里，约需建设费银1400万两。清政府同意了此方案。[9]至此，邮传部议定的东段走向是徐州—清江浦—海州。宣统二年六月十八日（1910年7月24日），开徐海清铁路局在开封成立并开始办公。[10]
这一走向很快便被实施履勘的专业人员“自我否定”。宣统二年九月二十四日（1910年10月26日），开徐海清铁路总办阮惟和经过复勘之后，上报邮传部建议改路线由徐州直经邳州达海州。阮惟和认为，铁路路线“贵乎取道便而修筑之工少”，该路线若取道宿迁绕至清江浦折向北行以达海州，路线绕远二百余里，不仅工费剧增，“且外人见我路线南绕清江，抵隙而来，方将要求由胶（州）沂（州，今山东临沂）展至峄县（山东枣庄）临城（枣庄市薛城区）与津浦相衔接，借胶岛为咽喉，操纵东干之机关，网络沂（州）、峄（县）、萧（县）、徐（州）各矿产”。[11]1910年10月18日，阮惟和等向时任邮传部侍郎沈云沛汇报，坚持由徐州经邳州直接终点海州之结论。其依据是：苏路公司规划之清徐、清海两线，其路线经过地区十年九涝，洪水经常泛滥，筑路耗资巨大且隐患难除，沿途物产优势又不明显，尤其是“海清一段，线路虽短，而土地低洼，河港参错，桥洞又多”，工程所费较之直线几倍之多；而由徐州直达海州，地势平坦，不仅投资远低于徐清海线，且连接汴洛为横贯东西的铁路干线，便捷通达，东出西进，北上南下，是为它线不可比；至于由徐州经由清江浦终点通州，抑或崇明，路线之遥是海州两倍之多，沿线地区河网纵横，需架桥梁与凿涵洞甚多，废黄河等旧河堤经勘测均不可为路基，故综合投资乃直线数倍之多，而经济效益远不及直线。[12]数日之后，阮惟和等向邮传部正式提交了意见书。[13]
不过，促使“徐州—清江浦—海州”方案最终被放弃的决定性因素绝不是阮惟和等建议的直线方案。1910年12月24日，坊间有议论认为，“苏路公司自办之徐州清江间开工数年之久，筑路仅十数里，难望速成，且由徐州经清江再至海州一路太迂”，因此政府打算从速筑设“由徐州经邳州直抵海州”的路线。并且听闻政府拟将“海清路款挪用于徐海路线，俟其竣工再筹海清路款以资开工”。[14]这表明，徐州—清江浦—海州路线可能被放弃的苗头已经出现。而早在宣统元年三月初九日（1909年4月28日），邮传部在上奏中已经指出：“现查河南商办之洛潼、江苏商办之清徐筹款兴筑已觉竭蹶不遑，其于彼此衔接之区，两省皆未能兼顾，倘非及时审度，恐此项纬线终无观成之期。”[15]即便如此，邮传部在一年之后上奏朝廷时，依然坚持原定的“徐州—清江浦—海州”方案。
就在开徐海清路线筹备期间，苏路公司又提出了一个徐通线方案，即路线经徐州至清江浦后继续向东南延伸，沿京杭运河堤岸至长江北再从通州（今江苏南通）入海。宣统三年四月（1911年5月），苏路公司呈文邮传部，称公司股东会于本年正月十八日（2月16日）议决改清徐线为徐通线，并已测竣，拟借款自办，呈请邮传部核准。五月，邮传部批复苏路公司：“干路国有已定为政策，徐清系西干通海之下游，应归国有，请将一切用款分别造报以期核收。”至于清通一段，因路线太长，而且由民间自行“举办洋债无例可援”，应俟与度支、外务两部协商后再定夺。[16]实际上否定了其总体方案。清徐铁路，是原批准的开徐海清路线之一段，但苏路公司募集的股本远远不足以完成该路段，清徐线延长为徐通线必将使陇海铁路东段竣工陷于遥遥无期，无异于彻底推翻原方案。在当时民间热情高涨、纷纷集股收回路权的背景下，邮传部无论如何也不会批准由民间自行举借外债修筑铁路。因此，邮传部的否决实属意料之中。
路政当局显然不认同苏路公司擅自改线的做法。1911年5月，有消息称“现查此路正拟建筑之际，苏绅忽又停办”，因此邮传部特饬开封路局自行筹办，统筹全局以免贻误，“由开封府直过江苏徐州以达海州，不必更以清江为限，所有海清路局名目业已取消以归划一”。[17]原定“徐州—清江浦—海州”方案被废弃已然板上钉钉。
到1911年6月邮传部令阮惟和接收苏路北线时，清江浦至徐州铁路仅修筑了清江浦至杨庄间的路轨、岔道合计37华里（18.5公里），即清杨铁路，海清路线更是寸轨未筑。[18]而苏路公司因经济困难，甚至曾计划陇海铁路东段引用当时已经竣工的津浦铁路部分路轨，并将港口设置在海门或通州。[19]事实上，苏路公司的情况并不是个别现象。辛亥革命前，各省商办铁路大多陷入窘境，败象彰显。且“民众已对各地方当局在获得筑路权后之屡次失败感到厌烦，更厌恶种种无休止之争论，贪污腐化以及挥霍公共财物，而当民众逐渐认识铁路之无限价值时，他们就更加支持由中央政府制订一项强有力的铁路政策”。[20]将铁路收归国有反成为各地方铁路公司主动的要求。[21]宣统三年五月十九日（1911年6月15日），邮传部以路款无着，令停办开徐海清铁路，裁撤开徐海清铁路局。[22]
辛亥革命爆发后，清杨铁路为江北交通局占领，至1912年5月复归民国交通部管辖。比利时公司依照前约要求行使借款优先权，派代表陶普施（Robert De Vos）与中国政府交涉。9月1日，交通总长朱启钤与陶普施订立了《合同条件简章》，其中约定：“如营造之铁路须过清江浦一段，该段亦并入干路之内。”9月24日，财政总长周学熙、交通总长朱启钤与陶普施签订《陇秦豫海铁路借款合同》，合同约定借款法金2.5亿法郎，以提前偿还汴洛铁路借款，并收买清杨铁路，将其西至兰州、东至濒海展筑。[23]简章及合同中均未明确终端海港选址，仅以“扬子江口以北、江苏濒海之区”指代。有说法认为，该合同故意模糊了终端海港选址问题，此为时任民国实业总长张謇（南通人）大力运作的结果。张謇力主陇海铁路经由徐州终到通州，并联络各方将陇海铁路定名为“陇秦豫海铁路”。[24]
张謇致力于修筑徐通铁路，绘具图说，推举李润斋为苏路公司总理，该路与法商赉美接洽，订立借款草约，并委托代表到交通部请求建筑权。[25]苏路公司呈文国务院，要求核准与法商借款合同，并提出了解决问题的两种办法：一是将开徐海清铁路并归交通部，由苏路公司借款承造，而海州筑港费则由政府承担；二是待交通部确定修筑开徐海清铁路时，清徐一段或连同清通一段全部归属交通部，各项合同中之权利义务一并移转。1912年9月18日，交通部应国务院要求予以答复时，只是强调正式借款合同应由交通部核准始生效力，对苏路公司所提办法没有正面回应，提及清通一段时，交通部认为该线路与规划干线及其他路线不相抵触，“应可准照所拟由该公司筹款兴筑办理”。[26]显然，此时交通部的态度事实上否决了苏路公司的做法。不过，苏路公司仍在多方运作，如呈请临时大总统袁世凯核准修筑徐通铁路，李润斋“奉到大总统委任，当即赴沪与工程师穆君签订办法择定地点，在沪设立工程总局”，为制造声势，对外宣称“月内即须兴工矣”。[27]不过，时论并不看好此计划，原因是该路所经过的清江浦至徐州一段，已被交通部列入干线应归国有，不得由商人承办，若仅仅修筑通州至清江浦一段，此借款合约恐怕很难实现。[28]
借款合同签订后不久，根据1910年9月总办阮惟和、顾问沙海昂、总工程师邝孙谋所作的线路勘测报告，以及法国工程师格锐奈（G.Grene，另译作克雷纳）与武同举的终点港口勘测报告，财政总长周学熙、交通总长朱启钤将借款合同中“滨海之区”具体地点明确为海州。债权方比利时代表陶普施认为海州为最佳选择。他明确表示，如终点非海州而另选他处，将以债权国全权代表身份予以否决。[29]
1913年7月，陇海铁路管理局将清杨铁路收购，后因东段陇海铁路已取直径，清杨铁路单独运营。[30]徐州—清江浦—海州的路线最终未能建成。而关于路线走向和海港选址的争论渐趋激烈。
二 铁路走向与海港选址的争论
早期邮传部最初拟定“徐州—清江浦—海州”路线时，因为路线能够基本兼顾江苏省中部和北部各主要城市，并承认苏路公司获准筹款建设清徐铁路的既成事实，该路线很少出现争议。此后，清徐铁路因工款不继而停工，邮传部决定采取由徐州直趋海州出海方案，而苏路公司股东擅自决定将清徐铁路延长为徐州至南通的徐通方案，各方利益再无法兼顾，争论随之而起。
（一）徐州直趋海州论
1912年5月，邵善昌建议修筑开徐海铁路，对外可抵制德国人关于建筑连接兖州、胶州、沂州（临沂）等地铁路的意图，并可以“预拒法人伸长汴洛铁路之复图”；对内则能便利交通客商运输，又可以工代赈。此为“中国今日应行提前赶造之路”，否则德国人将捷足先登。[31]1912年11月，涂恩泽认为，开海铁路本为横贯东西干线，由开封而西出伊犁，意在与中央亚细亚铁路相接，由开封而东至海州，意在开辟海口，为通商巨埠，借以抵制德国人，“德人在海州测量数次，觊觎临洪口已久”。若改徐海为徐通，姑且不论海州商埠不可保全，“通州天生港有东西干线起点车站之资格乎？”清通一段为开海铁路支线，必须等到开海告成后再行建造。[32]
1913年2月，江苏省议员武同举等向省议会提出议案，明确要求采取徐州经邳州直达海州的路线方案，对传闻中的海门大港和通州北天生港两个港口选址颇不以为然。淮北区域要港有临洪口和灌河口两处，其中灌河口当时即可停泊满载排水量4000吨的轮船（即海军巡洋舰），航运条件可与青岛、大连湾并列。更为重要的是，德人既据胶东，海州实为其势力范围可及之处，清末德兵舰曾在海州鹰游山竖旗探海，“全国大震”。德国在获得胶济铁路权之后又希望获取胶沂铁路筑权。胶沂本无价值，其意在海州，如能筑港于海州之临洪口或灌河口，则“南可以挽上海已失之利权，北可以掣青岛扩张之势力，实完全握有黄海中心健固之海权”，倘若局促偏隅，迁就从事，则将“误投一子，全局皆输”。[33]显然，武同举等人更加看重港口选址于海州可以挽回利权与巩固海权的重大价值。
同年，冯弼仁、杨友熙、张恩墀、许鼎年、朱蔚馨等以“江北公民”的名义发表了《对于海兰铁路建筑意见书》，其中认为，德国人极力经营胶州湾，目的是“由欧洲筑一极大铁道横贯欧亚直接胶济”，如果中国自办海兰铁路，将来欧亚接轨，中国可望与德国共享“两洲交通之权”。其终点倘若距胶州太远，则陇海铁路腹地仍将以胶州为门户。世界交通日趋便利，海陆必应衔接，若铁路终点选址为长江商埠，由上海握其咽喉，仍受外人控制。至于“以瓜州[洲][34]为终点则江防可固”的说法，意见书认为：“自航权丧失而长江天堑久与敌共，即言江防，果江阴可固，则扬镇原能高枕。”清江浦至瓜洲一线，与津浦铁路平行，有大量小轮通运，“以云发达戛乎其难”，通江不如通海。而地处长江口的海门，因距上海太近，能与上海竞争的希望渺茫，且长江下游泥沙沉积严重，轮船经常不能近岸，不宜建设港口。若铁路终点选择海门，则无异于割弃屡遭德国觊觎的海州一带。这一主张与阮惟和之论颇为相似。意见书指出，选择海州为铁路终点并建设海港还有如下好处：因德国经营青岛渐臻完备，鲁、豫、淮、皖等处商业大半入其掌握，经营临洪（口）可角逐；鹰游门海峡有山岛对峙，水深浪静，可作军港；海州行将开辟商埠，上有铁路直达秦陇，则此处不难成极佳之商港；江皖北部迭遭水患，故经营江北实为急务，路达海州，则可工赈并举；在海州筑港，则淮北盐与沿线大宗商品可以顺利出口，进口物资则可直供秦陇，运输费用更为节省。[35]1914年，议员许鼎霖等向交通部提出交涉，要求尽速修造海兰铁路。许等虽并未明确线路走向和终点海港，但意图明确，在改线清通的呼声渐高时催促铁路尽快开工，无疑是按照此前历次勘测结果，即取道海州。[36]
主张海州筑港论者中，最具威望的是海州西门人沈云沛。光绪三十四年（1908）至宣统二年，沈云沛在任邮传部右侍郎、署理邮传部尚书期间，批准、支持汴洛线向西展筑洛潼线，并提议汴洛线东延一条开徐线。致力于陇海铁路的规划和建设可谓其“毕生最努力的事业”。在陇海铁路终端海港地址的选择上，沈云沛最初主张并筑三个海港——岚山头、西连岛海湾、灌河口。他认为，西连岛海湾风平浪静，虽不甚深，但于此稍加疏浚，便可与黄浦江深度相同，在此建造海港，等于将陇海铁路修到上海。[37]
由于曾在邮传部任要职，沈氏意见对晚清邮传部的决策影响较大。有人认为“因海州人沈云沛与交通部的关系，争持多日后，终于由路局决定用北线”；国会议员张相文则指责，沈云沛与陇海路督办施肇曾相互“勾结倡用西连岛之说”。[38]
（二）路通清江浦、通州设港论
南通方面则坚持应将终端港口放在南通天生港，并接连在报章上制造舆论声势。1913年4月10日，上海《时报》“南通州通信”栏目以《海兰铁路终点已定》为标题报道了比公司工程师沙海昂测量南通天生港的消息，称沙海昂建议交通部知会总税务司和海军部，要求进一步测量。[39]10月4日，又有报道称“海兰铁路现议直达至通州为止，实较原定筑至海州之议大有进步”。[40]
国会议员张相文在质问国务院的文书中，坚持陇海铁路东段应自徐州赴清江浦。他认为，自徐州以东，清江浦为最大都会，“明清两代漕河总督驻在地……江北政治之中心，商业繁盛，亦尤推江北之冠”。自徐州往东南抵宿迁，由宿迁沿运河之北，东行至清江浦，一向为通京大道，“沿途固多繁盛市镇，官路宽坦，购地亦复便利”。因此，从铁路营业上而言，“尤宜清徐为一段，海清为一段”，俟此线告成，再以清江浦为起点，由运河往东南方向修筑一条支路，与长江各埠连接。[41]
主张路通清江浦、通州筑港最有力的是张謇。他曾四次上书：第一次上书邮传部，直言终点海州“商港值得怀疑”，力主陇海铁路终点以通州为佳。1912年4月，张氏呈文交通总长朱启钤，要求陇海铁路终点设于通州。1913年9月，张氏以实业总长身份致函交通总长周自齐，第三次反对陇海铁路终点设在海州而力主终点设在通州。1915年，根据沙海昂勘测崇明之“最终比较，以南线崇明大港最优，而临洪口、西连岛次之”报告，张謇第四次呈文交通总长周自齐，要求汴洛铁路经徐州后，应转而向东南经清江浦，沿运河河堤至崇明。[42]
张謇认为，从地域、人口和物产来看，“江北徐海淮扬旷荡荒昧之区”，将来农工商业的兴衰，必然以路线所经为转移。东西连岛地位狭小而险，屏蔽临洪口之外，最宜建设军港，作为商港未必合适。北线方案，自徐塘（今江苏邳州运河镇）以下，仅有沭阳、东海、灌云三县，其物产种类，盐为大宗，数量有限的豆、麦等一向通过中运河转运。而南线方案历经宿迁、泗阳、淮阴、淮安、涟水、阜宁、盐城、东台、如皋、南通、海门、崇明等十二县，其人口、物产之富，绝非沭、东、灌三县所能比拟。
从线路与工程造价来看，张謇认为筑路费用首推土方，桥梁次之，再次为钢轨，而车辆车站最低。徐塘至东西连岛，虽不足300里，但“所经之地，无一寸不当购买，且无旧堤旧阜可循”，其总费用在3000万元以上。南线方案路程近1200里，其中有中运河堤或旧黄河堤以及原有淮阴至杨庄铁道30里可供使用，共计700里；有待于购地而后兴工，不过400里。崇明大港修造费用，“必不致东西连岛之巨”，总费用在4000万元以上。
因此，张謇建议，在东路工程，“仅及徐塘口，正当可南北之时，宜请政府饬下路局，暂缓工作，一面派路政专家，实地查勘，必待终点决定而后进行”。[43]在另一封信中，张謇进一步阐述其观点：
法国工程师沙海昂所测五道中，以南线方案崇明大港为最优，而临洪口西连岛次之……海人争执……可谓无事自扰，适见其小……淮扬人今之建议，诚甚正大。同一负数千万工用之债，南为经过十二县，北为经过三县，市镇多寡、地域广狭何如？南十二县之地产与商业，与北三县之地产与商业，丰啬繁简何如？海之外犹有江，北之去路止于海，便利远近何如？南为一千余里，北为三百余里，南有可就之堤，北尽应购之地，南资江淮贯输之功，北伏沂、沭角敌之虑，线之长短，费之耗省，计之安危何如？路由债成，债须利还，南所可冀之利与北何如？还债之迟速何如？以上八者，尽明白而易晓……惟中有一节，须揭以示海人，消其贰而阻者，即所谓已有人预购路线终至之地，待弋善价以为利。若明示以支路，仍可筑至海，或可平其私斗之心。[44]
有证据表明，苏路公司于1911年、1912年推出的徐通路方案，也是在该公司协理、南通人张謇的主导下推出的。时评称张謇“以个人经济测勘徐通铁路路线，盖欲以知此路究长若干里，设或建筑须若干款项。镇江各界开会演说竟谓张一人之私见，欲以决裂手段对待，此诚事之至奇者也”。[45]
这一时期的争论，随着陇海路局决定采用由徐州直达海州的方案而告一段落。有人称这一决定与沈云沛有直接关系。
（三）争论再起
1923年，陇海线从徐州延伸到运河（今江苏省邳州市区）时，关于路线走向的纷争波澜再起。陇海路局准备于该年5月1日起，自运河与海州两端同时动工，10个月内完成东段最后不足180里的铁路施工。不料此时忽然有河南籍国会议员陈某，提出查办陇海铁路前任督办施肇曾和时任督办张祖廉改用南线议案，江苏籍议员张相文等亦有所提议，江苏省议会议员钱基厚等“群起响应”，他们通过江苏省政府致电交通部饬令陇海路局暂停筑路工程。如此一来，主张北线者自不能坐视不理。海州籍原安徽督军马联甲说：“陇海路东段终点，迭经工程师勘测考虑，几经审慎，而后定以西连岛为最适宜……断无因少数人意见之分歧置全路工程于停办之理……若再将正在积极进行之路工骤然停止，恐筑室道谋之事难成，而人民怨讟之声遍起……”[46]
针对此次争论，路政当局几乎没有任何公开回应。此时，重新签订的借款合同引入了荷兰资金，陇海东段和海港建设由荷兰方面负责，荷方的倾向是铁路终点设在海州，并建设海港。路政当局很早既已决定把海州作为陇海铁路终点，比利时工程师于1915年和1919年又两次赴海州重行勘测，两次均确定以海州为终点。[47]1920年7月，陇海铁路督办施肇曾透露，海州地方申请开办商埠时声称海州为陇海铁路终点，农商部为谨慎起见专门行文交通部询问，陇海路局在向交通部上报时确认以海州为终点。[48]路政部门显然是吸取了此前被动卷入双方争论的教训，因此决定专注于铁路建设，不予回应。1925年，随着陇海铁路运河至海州段通车，争论终于平息。
三 路政当局的现实考量
陇海铁路东段最终采用直线方案，设港海州，除了上文已述的基于国防军事和挽回利权的考量外，还有一个重要的因素就是该路极为严峻的资金和债务压力，客观上迫使路政当局要尽快实现全路贯通、修筑海港，以便偿还该路巨额的国内外借款本息。
从汴洛铁路时代起，该路几乎全为借债修筑，光绪二十九年八月十九日（1903年10月9日），《汴洛铁路借款合同》约定中国铁路总公司向比利时铁路合股公司借款100万英镑，约合2500万比利时法郎，年利息五厘。[49]此后因工款不足，汴洛铁路于光绪三十三年二月十八日（1907年3月31日）向比利时方续借1600万法郎，两次合计借款4100万法郎，约合164万英镑。[50]《陇秦豫海铁路借款合同》约定以三期发行债券，该借款因一战爆发而中断。这直接导致了陇海铁路因工款断绝而停工。“路未贯通，营业不能发展，利息除短期贷款付给外，基本由财政部代为垫付，第4期至第12期，约计1500万法郎。”[51]
至于陇海铁路的负债情况，则更为严峻。1912年9月《陇秦豫海铁路借款合同》约定，将汴洛铁路归并陇秦豫海铁路之内，拟定借款1000万英镑（约合2.5亿法郎），将汴洛铁路借款4100万法郎（约合164万英镑）全数提前还清，原《汴洛铁路借款合同》及《汴洛铁路行车合同》作废，同年12月交通部令汴洛铁路实行归并，预备于1913年1月1日将各项清册，但随后因陇海路债票仅发行400万英镑，汴洛铁路借款未能提前偿还。此外，根据干路国有政策，陇海铁路须将苏路公司承筑的清徐铁路清（江浦）杨（庄）段收购，此项支付共计银1015247.925两，该款项由邮传部路政司垫付，《陇秦豫海铁路借款合同》签订后，1913年1月交通部将所垫经费与陇海路结算。除收购清杨段外，陇海铁路还收购了洛（阳）潼（关）铁路商股。[52]以上各项支出实际均由《陇秦豫海铁路借款合同》所借款项垫付，共计5000万法郎。[53]1913年3月31日该项借款在欧洲发行了第一批债票400万英镑之后，陇海铁路总公所先后成立了西路工程局和东路工程局，一战爆发后，后续债券未能发售。1914年第一批为工程师建筑办公房屋的材料运来海州，一战爆发后比利时工程师未能得到经费，不得不出售该批材料以应急需，[54]可谓窘迫至极。
欧洲停战之后，金融奇窘，很多国家因此禁止对外提供贷款，比利时方面无法独自承担原先承诺的发行债券任务，而荷兰外汇管制相对较宽松，无奈之下又联合了荷兰方面。在新合同中，荷兰方面承建陇海铁路东段以及海港工程（补充该条款）。其间，陇海铁路局因债券发行不力，资金紧缺，又分别进行了多次贷款和短期借债（见表2-1），以致其负债情况达到相当严重的程度。有时路未修通，而还款日期已到，或新款尚未就绪而旧债已经到期。截至1924年1月1日，陇海铁路全路负债总额已经达到122868930美元。[55]
表2-1 1912年陇海铁路借债情况
陇海铁路的负债情况，与其他各铁路相比，更有其特殊之处。该路内外债总额的确不高于京汉、京绥等铁路，但后二者之债务均为赎回路权或支持铁路营业所用，[56]而陇海铁路所欠内外债均为建设铁路费用，铁路在通车、营业之前，是没有偿还能力的。负债数额巨大，铁路迟迟不能贯通，陇海路局面临巨大的压力，显然不会再考虑选择路轨延长100多公里的徐州—清江浦—海州方案，遑论将其延伸数百公里而至通州。
1905年前后，德国谋求在山东全境修筑铁路，试图以铁路延伸将山东全境及相邻各地纳入青岛港的腹地，多次向清邮传部、外务部提出交涉，要求修筑德州至正定、胶州至沂州、兖州至开封的铁路，并多次派军舰勘测海州沿岸港湾，其谋取临洪口作为青岛港策应的意图非常明显。[57]1905年中国各地盛传德国人已经占据海州，[58]以致全国各界群情激愤，“士民演说抵制，留学生亦复警电迭传”。[59]一战期间，日本取代德国占据山东，也承继了德国的扩张战略，谋求修建济顺（济南至顺德府，今河北邢台）、高徐（山东高密至江苏徐州）两路，这也是“二十一条”中的重要条款。其南线由山东高密沿海岸线经沂州后抵达江苏徐州，意图将整个山东包括江苏北部纳入势力范围。基于此意图，日本很早即对该终端港口选址高度关注。日本方面认为：“该路东方终点之决定与新取得青岛山东地步之日本，为利乎抑为害乎？不可不深注意也！”[60]交通部中不少人士经历过清末与德国在山东的路政交涉，[61]对日本提出的济顺、高徐两路主张充满疑虑。据报道，1916年日本曾私自测量海州之灌河口，[62]1918年5月又传出“海州铁山售与日人，官场秘不宣布”，[63]“日本人已取得一矿务让与权，海州知事出示布告证实”。[64]而且当时中国社会挽回利权情绪高涨，“一遇外人要求之风说，则合力以抵抗之；一闻主权丧失之传言，则群起而呼号之”。[65]很难说交通部不会受到舆论大环境的影响。因此，在江苏北部取直线尽可能贴近山东的方案，毫无疑问具有抵制外国势力控制的价值。
民国政府鉴于长江以北旅顺、胶州均为外人所占，海权沦丧的现实，计划于渤海以南、长江流域以北觅定良好港口以便军舰随时停泊，且备战争时收水陆联络之效，因此又由交通部函请海军部选派熟悉军港人员会同总税务司所委海关巡工司，“按照原勘濒海各处逐一复勘，悉心参较”，并由交通部会同海军部决定地点。[66]海军部亦希望在北方沿海良港尽为外人所占的窘境下另行寻觅一处山岛对峙的港湾。可以认为，国防军事的考量是最终确定线路和港口选址的决定性因素。
陇海最终路通海州、筑港西连岛，其中显然也包含了时人最关注的利权问题，邮传部各种公文中频繁出现诸如“自筑”“裁汰洋员”“使用中国工程司”等话语，以及苏路公司自行筹款建设清徐铁路和筹划清通铁路的举措都表明，当时中国社会各阶层已经可以“老练地使用民族主义的诉求”。[67]
正如上文张謇所言，农工商各业盛衰皆以铁路路线所经为转移，[68]海州以及淮、扬、通各地人士的主张与争执，以及本籍官员利用自身影响直接决策或间接施加影响的情况并不稀奇，无非为各自家乡争取利益而已，类似情况在当时各条铁路修筑中广泛存在。张謇力主铁路南下通州，以铁路扶助地方固然为应有之义，但借助国家力量（其实仍是对外贷款）完成地方铁路公司因工款亏空殆尽而似乎永远未竟的铁路事业，更是有无法言说的深层用意。传统中国的地域观念与对外争夺路权问题共同推动了争夺路线的争论。
陇海铁路的走向选择和出海口选址，还与财力密切相关。陇海铁路全路均为贷款修建，而且是借新债还旧债，还款压力极大，若铁路自徐州转向东南，至崇明设港，线路要比在海州西连岛长出一倍，造价多出1000万元。其远景虽好，但对于工款窘迫状况“冠绝”全国铁路的陇海铁路局而言，实在是无力追逐的幻景。[69]从清末民初开始筹筑，其间屡次因工款无着而停工，直到1920年代才修筑到徐州以东，迟迟不能全线通车。路政当局希望尽早完工，该区域内津浦铁路已运行多年，京杭运河江苏段货运繁忙，水运价格低廉，徐州以南货物运输业务基本由此二者垄断，陇海铁路作为后来者很难与其竞争。沪宁铁路可谓现实例证，该路沿途尽为富庶之区，但因与长江平行，在后者竞争之下，该路货运并不兴旺。所以，对营业收入困难的陇海铁路而言，适当避开强大对手还是比较明智的。