五 深圳市综合养老服务体系建设的问题与对策
通过调查走访，我们对深圳城市社区综合养老服务体系建设的基本情况有了一定程度的了解。应当说，近几年深圳市在社区综合养老服务体系建设方面确实取得了很大成绩，但也不可避免地存在一些问题。在此，我们对调研中发现的相关问题给予归纳，并尝试提出一些对策建议。
（一）主要问题
1.服务保障范围狭窄
受户籍制度的影响，深圳将养老服务保障及补助的对象限定为具有深圳市户籍且符合相应条件的老年人，而数量更为庞大的非本市户籍老人却无法享受到养老服务的保障与优惠。这样的政策忽视了深圳得以发展的背后的重要因素，也因此忽视了深圳市真实存在的养老需求。作为一个移民城市，30多年来大量的外地人来到深圳参与城市建设，为深圳的经济社会发展做出了不可磨灭的贡献。虽然由于种种原因他们没有取得深圳市户口，但因此将他们及他们的父母长期排除在保障补助范围之外，显然存在很大的问题。
2.服务资金来源单一
同全国其他地区的情况相同，深圳社区养老服务资金的来源主要是政府投入，渠道过于单一。近年来，深圳市各级政府不断加大对养老服务事业的资金投入，在“十二五”期间投入了约20亿元用于社会养老服务体系建设。然而，这些资金大多被用于公办养老院、社区老年人日间照料中心等养老服务机构的基本建设，真正投入社区养老服务活动及项目的资金仍显不足。从问卷调查的情况看，三个社区的负责人在被问到“为了提高老人对所接受服务的评价，您最期待哪项举措”时，不约而同地选择了“更广泛的资金来源和更多的资金支持”一项。
3.多元主体合作不足
在社区养老服务供给中，政府始终居于主导地位，从资金提供到服务指导再到规划监督，多采用行政手段进行管理，并且普遍存在缺位与越位现象，与市场化的要求难以有机融合，而非政府组织缺少进入养老服务市场的权限，使得社区养老服务大多只能由街道或区政府自治管理，缺乏发展的内在动力，导致供给模式单一。同时，社区养老服务属于新兴产业，市场运行模式尚未成熟，服务项目与服务内容的设计与开发能力较弱，同时服务价格也缺少严格规范的确定机制。因此，与老年人的服务需求相比，仍然存在较大的差距。这在一定程度上限制了社区养老服务产业规模的扩大，也影响了非政府组织参与养老服务事业的积极性。从问卷调查的情况来看，三个社区都存在非政府组织参与社区养老服务不足的问题。在益田社区提供居家养老服务的机构中，只有1个非营利性民间组织和1个营利性组织；在渔邨社区提供居家养老服务的机构中，则没有非营利性或营利性的民间组织。总之，在社区养老服务的供给结构中，多元主体协作机制尚未建立，政府、社会、市场处于彼此分割状态，未能形成合力。
4.服务专业化水平不高
养老服务业不同于一般的服务性行业，对于从业人员的职业素养具有较高要求。因此，相关政府部门应当主导制定养老服务专业人才的长期发展战略与规划，同时加大对养老服务行业一线工作人员的教育培训力度，不断提升他们的服务专业化水平。通过调查可以看出，虽然深圳市、区、街道等各级政府对养老服务人员的教育培训工作非常重视，也会经常性地组织专业培训活动，但由于福利待遇较低、人员流动性较大、人才流失严重，社区养老一线服务人员当中不可避免地存在着专业水平低、服务质量差以及无证上岗等不良现象。特别是各个社区健康服务中心虽然大都开展了一些健康讲座和义诊活动，并为所在社区老年人建立了健康档案，但由于缺乏高水平的医疗技术人才，加之专业护理人员不足，难以开展更专业的诊疗服务及医疗护理服务，影响了其养老服务效能的发挥。对社区负责人的问卷调查结果显示，三个社区负责人在回答“为了提高老人对所接受服务的评价，您最期待哪项举措”这一问题时，都选择了“更专业的服务人才加入”这一答案。
5.老年人对社区服务参与性不强
问卷调查的结果表明，社区老年人参与社区养老服务活动的积极性并不高。在渔邨社区，2014年全年接受过社区居家养老服务的老年人共50人，2015年1至4月接受过社区居家养老服务的老年人共85人；在益田社区，2014年全年接受过社区居家养老服务的老年人共55人，2015年1至4月接受过社区居家养老服务的老年人共56人。对大多数老年人来说，其经常参与的社区活动都是自发在街边、公园空地组织的一些健身娱乐活动，而由社区组织开展的服务项目和公益活动，由于信息不对称或者缺乏兴趣参与率不高。这表明，社区在养老服务供给的针对性与有效性上仍有很大的提升空间。
6.社区服务工作入户困难
在调研中我们发现，社区在开展养老服务等相关工作的过程中，普遍存在着入户困难的问题。受社会环境的影响，社区居民对于上门入户人员大多存在一定的防范心理，不愿意接受、配合不认识的社区工作人员特别是社会服务机构人员的入户探访和调查。对社区的社会工作者来说，入户遭拒是经常需要面对的问题。与社会保障、卫生服务等社区居民比较熟悉的工作不同，社会工作并不为大多数居民所熟知。由于既不清楚社会工作者的身份，也不了解社会工作者的工作内容，社区居民对社会工作者的上门探访与服务往往会采取一种排斥的态度。
7.各政府部门间缺少合作机制
“医养融合”是破解社会养老难题、提升养老服务水平的有效途径，但在实践中如何操作尚处于摸索阶段。深圳在这方面也进行了一些有益的探索与尝试。在我们本次调研走访的三个社区中，渔邨社区就与罗湖区人民医院签约创建了深圳市首个医养融合项目，益田社区颐康之家也与所在社区的健康服务中心签订了合作协议，开展医养融合服务。然而，由于深圳市尚未出台有关医养融合的政策制度，民政与卫生部门缺少更高层面的合作机制，这在一定程度上制约了医养结合在全市的发展。目前，深圳市的医养融合工作仍然是在罗湖区进行小范围试点，尚未在全市范围内全面展开。
8.社会组织缺乏参与机制
一方面，受到社会大环境的制约，社会组织在我国的发展起步较晚，内部管理机制很不健全，导致部分社会组织自身条件不足，成员缺少必要的专业化培训，专业知识储备不足，不具备相应的从业资格，难以胜任较为专业化的养老服务；另一方面，政府对社会组织的政策及资金的支持力度不够，加之我国民间的慈善捐助事业尚未成熟，部分社会组织在获取资源上存在很大障碍，其流转资金大多来自市级、街道办和居委会的基层财政支出，来源渠道狭窄，经费有限，无法保证高效稳定的供给，从而影响了社会组织提供养老服务的能力。
9.居家养老补助模式有待完善
目前，深圳市居家养老补贴的发放仍然沿用养老服务券的方式，且只能在指定的服务机构进行消费。《深圳市养老服务实施方案》规定，养老服务券可以用来支付接受生活照顾、家政服务、医疗护理、心理辅导、精神关爱以及临终关怀等居家养老服务时产生的费用。然而，受传统消费观念的影响，多数老人对于家政类的服务项目较为认可，而心理类的服务项目却少有问津。同时，政府选定的定点服务机构数量不多，可供老人就近接受服务的选择空间不足，导致老人对养老服务券的信赖度相对偏低。养老消费券的兑换及监管机制的不完善也制约了其效能的发挥。
（二）对策建议
1.扩大养老服务受益面
考虑到深圳作为移民城市的实际情况，大量的外来建设者开始步入退休年龄，同时也有越来越多的随迁老人来此定居。无论是从促进城市繁荣稳定的角度，还是从维护社会公平正义的角度，深圳都应当将长期居住在此的大量外来老年人口纳入养老服务体系的保障范围之中，不断扩大社区综合养老服务的受益范围，为深圳养老服务事业的健康发展创造有利条件。
2.完善相关法律法规
科学严密的法律制度体系是确保社区综合养老服务规范有序、良性发展的有力支撑，项目设计与实施、资金筹措与使用、服务监督与评估等每一个环节都需要法律法规来规范。目前，深圳市已经制定并出台了很多养老服务方面的规章制度，但也存在一些薄弱环节，如在项目规划设计、政策实施细则、财政补贴流程等方面，仍需要继续制定更多具体详细的规章制度，各区级政府、街道等也应当因地制宜、因时制宜，认真做好相关法律法规的落地工作，出台相应的配套措施，使社区综合养老服务体系的建设与发展做到有法可依、规范有序。
3.加强各部门间协同合作
社区综合养老服务体系建设牵涉民政、宣传、卫生、党建等多个党政部门，需要各部门彼此协调、通力合作，方能顺利进行并取得实效。作为全国养老服务业综合改革试点城市，深圳应当勇敢地进行政策制度创新，率先在各个政府部门间建立政策共享和高效协作的体制机制，坚决打破部门利益与区域利益的障碍藩篱，有效整合分散的养老服务资源，积极推动服务资源的跨部门流动，努力构建运转高效、服务专业的社区综合养老服务体系，着力提升广大人民群众对社区养老服务的满意度。
4.协调政府与社会组织关系
各级政府应当本着社会服务社会化的原则，积极转变政府工作职能，适度放权给社会组织，把原本应该由社会承担的社会养老服务职能交还给社会组织，鼓励支持其做大做强，汇聚起多方力量共同推动社会养老服务事业的健康发展。一是赋予社会组织更大的自主权，通过创建完善科学严密的法律法规体系，规范社会组织的准入条件，明确其独立参与社会事务的主体地位；二是给予社会组织更大的财政支持，激励社会组织积极投身于社区养老服务事业，尽快制定出台包括税收、用地、管理费用等在内的相关优惠政策；三是赋予社会组织更强的人才保障，通过完善人才培养制度，激励社会组织重视对其内部人员的专业培训，引导社会组织成员自主开展专业学习，不断推进社会组织的职业化发展。
5.调动市场资源参与养老服务
养老服务业的有效运转离不开市场力量的积极参与。政府与社会的力量是有限的，而庞大的老年人群体的服务需求却是多样且无限的，缺少市场力量强有力的补充，老年人多样化的需求就无法得到满足与保障。当然，因为养老服务业还带有一定的公益性质，是一项利润率偏低、成本投入较大的社会事业，如果没有政府财政与政策的支持，仅靠市场中的企业或者社会组织很难持续经营。为此，政府必须制定出台全方位的支持性政策，充分调动市场资源参与养老服务，保障整个养老服务的供给水平，满足各方面的需求。
6.重视养老服务人才队伍建设
人才是事业发展的关键，缺少高素质的养老服务人才是制约社区养老服务事业健康发展的重要原因。因此，各级政府部门及社会组织应当高度重视养老服务人才的队伍建设，正确评价与认识专业服务人才对社区养老服务事业发展的重要性，花大力气做好养老服务从业人员的选拔培训工作，把构建科学规范的行业准入标准与职业测评体系摆在突出位置，努力为养老服务专业人才的成长创造有利条件。针对目前服务人员素质不高、专业不精的问题，政府与社会组织应当采取提高准入门槛、强化专业培训、完善监管措施等方式，引导督促服务人员提升职业素养，改进工作态度，提高服务质量。同时，政府主管部门及服务机构要建立健全激励机制，努力改变养老服务人员工资偏低、工作量大、社会地位不高的现状。特别是对相对稀缺的专业性服务人才，如社会工作者、康复训练师、专业护理师、全科医生等，必须给予尊重，通过制定出台多层面的激励与保障政策，充分调动他们的工作积极性，最大限度地解决他们的后顾之忧，确保养老服务专业人才队伍的稳定与发展。
7.强化养老服务的监督和评估
为提升养老服务需求评估体系的专业性和客观性，应当建立起客观的第三方评估机制。通过政府购买社会服务的方式，将评估工作委托给权威的第三方中介机构负责，由其按照委托协议赋予的职权，遵循严格的评估程序，对应科学的评估标准，独立自主地完成对老人具体养老服务需求的专业评估，并划分出相应的等级。对社区内养老服务的监督，也应当由政府授权给第三方中介机构来组织实施。例如，社区星光老人之家、社区老年人日间照料中心等养老场所及基础设施，可以请相关建筑机构进行安全认证；社区老年人餐厅及送餐服务等，可以请卫生食品安全认证机构进行认证；社区养老服务资金的使用，如养老补助、财政经费、机构补贴等，可以请审计部门进行审核把关；等等。这样，既可以保证监督工作的公正性，又可以提高监督的专业性与有效性。
8.促进机构养老社区化
传统的养老机构大多位置偏远、相对独立，老人选择机构养老就意味着要远离长期生活的社区，在心理上不可避免地会产生一定的被遗弃感，从而产生负面情绪。如果将养老机构建在社区，实现机构养老的社区化，老人入住社区养老机构养老，并没有脱离原来生活的社区，也没有切断原来的社会联系，可以有效避免上述问题的发生。同时，养老机构建在社区，还可以密切机构养老与社区养老的联系，充分发挥养老机构对社区养老的支持作用。因此，政府部门在投资兴建公办养老机构时，应当优先在社区选址建设，同时对于社会力量在社区投资建设养老机构也应该给予大力支持，努力促进机构养老社区化的发展。此外，还应当立足于社区星光老人之家、社区老年人日间照料中心等社区已有的养老设施，积极引进专业的社会养老资源对其进行改造升级，使之成为集长期托养、日间照料、居家服务等诸多服务功能于一体的社区综合养老服务机构，尽力满足老人在社区养老服务方面的多样化需求。
[1]数据来源于深圳市统计局《深圳市2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》。
[2]《深圳正在变老？常住老人119万60岁以上占人口6.6%》，http：//focus.szonline.net/contents/20160114/202515.html。