三 深圳市综合养老服务供给状况调查

“十二五”期间，深圳坚持把加快发展养老服务业作为保障和改善民生的重要内容，强化顶层设计、深化体制改革、加大资金投入、推行规范管理，已基本建成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社区综合养老服务体系。在服务供给方面，深圳以满足中低收入老人及特殊困难老人群体养老服务需求为重点，坚持资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，努力增加政府养老服务投入，不断丰富服务项目与服务内容，使社区综合养老服务的供给水平得到了很大提升。

（一）养老服务的投入状况

1.机构建设

在深圳，社区中的养老服务机构主要包括社区服务中心、社区星光老人之家、社区老年人日间照料中心、社区综合养老机构以及社区健康服务中心5类，它们面向不同类别的老年群体分别提供综合扶助、文化娱乐、日间照料、短期托养、康复医疗等服务。其中，前三类机构主要由政府投资建设，通过政府购买社会服务的方式委托社会组织进行运营管理；第四类机构大多由政府与社会养老机构共同投资建设，以公助民营的方式由社会养老机构进行运营管理；第五类社区健康服务中心则由政府投资建设，由上一级医疗卫生机构派驻人员进行运营管理。从课题组调查走访的情况来看，三个社区均建有社区服务中心、社区星光老人之家、社区老年人日间照料中心和社区健康服务中心，一个社区建有具备长期托养功能的综合养老机构（见表3-1）。

表3-1 三个社区养老服务机构的建设情况

2.经费来源

根据调研情况来看，与全国其他地区的情况大体相同，深圳在养老事业经费的资金来源上以政府投入为主，虽然也有少量社会资金的注入，但规模较小难以发挥太大的作用。政府对养老事业的资金投入主要有五个方面。一是基本建设资金。截至2015年底，深圳共有31家养老院、646家社区服务中心、916个社区星光老人之家、61家社区老年人日间照料中心，其中大部分由政府提供土地并投资兴建，对于少部分由社会企业或组织参与投资建设的非营利性养老服务机构，政府也给予一定的建设及启动经费资助。《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》规定，对于符合条件的民办社会福利机构新建或改扩建的新增床位，给予每张床位“每年3000元，最长资助期限为5年”的经费资助。《深圳市社区老年人日间照料中心福彩公益金资助项目实施方案》规定，对以各区财政资金、机构自主投入为主建设的老年人日间照料中心，给予一次性差别化启动经费资助，最高资助经费100万元。二是养老服务机构运营补贴。在深圳，除承担所有公办养老机构的运营及管理费用外，政府对于符合条件的民办养老服务机构也给予一定的运营补贴。《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》规定，对于民办社会福利机构收住深圳户籍老人而实际使用的床位数，按照不同护理级别分别给予每月每床100—200元的运营补贴。三是特殊群体老人养老补助。《深圳市居家养老服务实施方案》规定，对具有深圳户籍的老人群体中的失能老人、特殊群体老人，政府实行社区居家养老服务补助，60岁及以上享受低保且生活不能自理（介护）的老人人均500元/月，60岁及以上非低保对象但生活不能自理（介护）的老人人均300元/月，60岁及以上“三无”老人、低保老人、重点优抚老人人均300元/月。《深圳市高龄老人津贴发放实施细则》规定，给具有深圳市户籍且年龄在80周岁以上的高龄老人发放生活照料津贴，以年龄段划分为3个档次，80—89周岁老人每人每月发放现金200元，90—99周岁老人每人每月300元，100周岁及以上老人每人每月500元。四是购买社会组织养老服务费用。深圳市通过购买社会组织服务的方式，将全市社区服务中心委托专业社工机构进行运营管理，要求按照“4+2”的模式配备专业工作人员，并按照每人每年9.3万元的标准配置工作经费。五是社区老龄活动经费。对于社区居委会或者老人自发组织开展的老年人文体娱乐活动，区财政或街道也会给予一定的经费支持。

3.服务设施

从调研情况来看，三个社区养老服务设施的配备较为齐全，范围包括日常生活设施、康复保健设施、文化娱乐设施等多个类别。但是，由于环境、场地等具体条件的限制，不同社区配备的养老服务设施的种类与数量也存在一定的差别。受场地条件的限制，渔邨社区将社区服务中心、社区老年人日间照料中心、社区托老所三个机构合并在同一个空间内运营，设置有老人休息室、餐厅、书画室、棋牌室、心理咨询室、康复训练室等场所，并配备了必要的办公家具、娱乐设施及康复设备，能够满足老人日常生活及文化娱乐的基本需要。益田社区的场地条件非常优越，社区服务中心与社区颐康之家（社区老年人日间照料中心）各自具有独立的运营空间，因而服务场所的设置也更加丰富，服务设备的配备也更加齐全。在社区服务中心设置有接待大厅、社区图书馆、书画室、棋牌室、舞蹈排练室、体育活动室、会议室、多功能厅等，配备了图书报刊、健身器材、体育设施、多媒体设备等服务设施。社区颐康之家占地面积2020平方米，共有服务用房17间，其中医疗用房1间、康复用房1间、老年心理咨询用房1间、休闲健身娱乐用房1间、学习培训用房1间、住宿用房12间，并配备了老人日常生活必备的各种家具、文化娱乐设施以及专业的康复训练设备。园东社区老年人日间照料中心具有独立的运营空间，占地面积1500多平方米，设有午休室（共50张床位）、接待服务台、多功能服务厅、文娱活动室、网络书报阅览室、营养配餐室、开放式茶水间、医疗康复保健室、人工助浴室、心理咨询室、营养咨询室、兴趣娱乐室等服务场所，配备了棋牌娱乐、休闲健身、康复保健、护理设备等服务器材及设施。

4.服务人员

通过调研我们发现，在社区从事养老服务的人员主要包括五类。一是社区居委会工作人员。通常每个社区会配备1—2名工作人员，负责社区居家养老服务的行政管理工作，这部分工作人员具备较高的文化素质。渔邨社区配有2名女性工作人员，年龄在21—30岁，两人分别具有大专和本科学历。益田社区也配有2名女性工作人员，年龄在31—40岁，两人都具有本科学历。二是政府购买社工岗位人员。从2010年开始，深圳市民政局通过购买社工岗位的方式，将社区服务中心承包给专业社工机构运营管理，社工机构按照“4+2”（4名专业社工+2名行政人员）的模式配备服务人员。这部分人员大都具有社工专业背景且取得了国家社工师职业资格证书，具备较高的专业素养。本次调研走访的渔邨社区服务中心与益田社区服务中心，就是由专业的社工机构——深圳新现代社工服务中心负责运营管理的。三是一线服务人员。这部分人员大都由社区居委会或者社会组织从社会上聘用，在老年人日间照料中心或社区养老机构中从事一线服务工作，年龄多为“4050”人员，文化水平普遍不高，其中部分人员经过培训后考取了专业护理员证书。渔邨社区聘用了13名养老服务人员，年龄全部在41—50岁，学历均为初中。益田社区颐康之家23名养老服务人员中，护理人员15人，心理咨询人员1人，社会工作师2人，其他服务人员5人。四是社区志愿者。这部分人员多为本社区身体健康并具有奉献精神的年龄相对较小的老人，他们通常是在社区居委会的指导下，自发地组织老年人的文化娱乐活动，有时为年龄更大、行动不便的老人提供力所能及的帮助。五是提供居家养老服务的社会机构人员。这部分人员主要是指经过民政部门审核认定并签署协议，有资格在社区提供居家养老服务的机构人员。2012年，深圳市民政局专门出台了《深圳市居家养老消费券定点服务机构管理暂行办法》，就居家养老定点服务机构的申请、签约、变更、监督、管理等事项做出了明确规定。目前，深圳市10个区共有73家居家养老定点服务机构，内容涵盖了生活照料、家政服务、康复护理服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、临终关怀等服务领域。

（二）养老服务的项目内容

1.居家养老方面

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。深圳市的社区居家养老服务面向深圳所有居家老人，服务主体多元化，政府不直接提供服务，鼓励、推动民间市场的发展，由市场根据老人需求提供服务，政府对深圳户籍的失能老人和特殊群体老人给予补助。居家养老服务内容以“立足社区、面向老人、专业服务”为特点，服务内容主要包括生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、临终关怀等。

从问卷调查情况来看，三个社区均设立了社区服务中心与社区健康服务中心，但不同社区的情况有所不同，提供的居家养老服务项目与服务形式也有所区别。在渔邨社区，社区服务中心提供的居家养老服务项目包括社会保障相关服务、医疗保健相关服务、社会福利相关服务、社区文体活动类服务、教育科普类服务5大类，社区健康服务中心提供的居家养老服务项目包括自助体测、健康宣传与指导、心理健康服务、康复治疗、紧急救助、诊疗服务6大类。在益田社区，社区服务中心只承担社会组织引进与管理、服务研究与转介、社区社会组织培育等职责，并没有直接参与居家养老服务，社区的居家养老服务主要由专业服务机构社区颐康之家负责提供，而社区健康服务中心提供的居家养老服务项目包括自助体测、健康宣传与指导、康复治疗、诊疗服务、药品服务5类。在园东社区，社区服务中心与社区健康服务中心所提供的居家养老服务项目与渔邨社区基本相同。

关于社区提供的居家养老服务的方式，三个社区的做法略有差别。渔邨社区的服务方式主要是“无偿的社区站点形式的日间照料服务”；益田社区的服务方式主要是“有偿的小时工性质的家庭服务员入户服务”与“有偿的社区站点形式的日间照料服务”；园东社区的服务方式主要是“有偿的社区站点形式的日间照料服务”与“无偿的社区站点形式的日间照料服务”。关于社区开展过的为老服务，渔邨社区与园东社区都选择了“老年人讲座”“定期免费体检”“少年志愿者进社区”“传统节日庆祝活动”4项，益田社区除选择了上述4项外，还增加填写了“上门慰问”的内容。关于社区开展过的特殊老人群体服务，渔邨社区与园东社区都选择了“高龄老人补贴与养老服务”“失独老人补贴与养老服务”“空巢老人养老服务”3项，而益田社区则选择“高龄老人补贴与养老服务”与“失独老人补贴与养老服务”这2项，并补充填写了“居家养老服务”的内容。

2.社区养老方面

作为居家养老服务的重要补充，社区养老服务兼具两个方面的重要功能：一方面，可以为家庭日间暂时无人照护的社区老人提供短暂的日间照料；另一方面，也可以为家庭无力照护的居家养老老人提供支持性服务。目前，深圳市社区养老服务的主要提供者是分布在各个社区的老年人日间照料中心。它主要面向社区的半失能老人提供日托服务，服务内容包括餐饮、健康、文娱、接送等多项内容。

从调研情况来看，三个社区均建有老年人日间照料中心，并且都已经委托给专业的养老服务机构来运营管理，能够为社区有需要的老人提供专业化的社区养老服务。从具体的运营模式与服务内容来看，三个社区有所不同。渔邨社区老年人日间照料中心由深圳市福田区福安居家养老服务中心负责运营管理，能够为户籍或居住地在罗湖区的年老体弱、患有慢性病或轻微伤残，虽具有一定的行动能力，但日常生活仍需他人照顾和看护的老人，提供日间照料和短期托养服务，服务项目和内容主要有：①生活照料，包括内务整理、清洁卫生、理发、修剪指（趾）甲、协助沐浴、提醒增减衣物、房间消毒；②康复训练，包括功能训练、肢体功能恢复训练、物理治疗；③职能训练，包括肢体协调训练、手工制作；④精神慰藉，包括心理疏导、减压宣泄、聚会闲聊、社会交往、阅览上网；⑤健康讲座，包括养生讲堂、生活小常识、老年病防治；⑥文化娱乐，包括书画、棋牌、舞蹈、歌唱；⑦膳食供应，包括早、中、晚三餐。此外，渔邨社区老年人日间照料中心还与渔邨社区健康服务中心合作，依托罗湖区人民医院的医疗团队，共同为社区老年人提供集生活照料、医疗护理、康复服务、临终关怀为一体的养老服务，探索建立“医养融合”的社区养老服务模式。益田社区老年人日间照料中心目前已经转型升级为专业的社区社会养老机构，兼具日间照料的功能，服务内容也涵盖日常起居、健康护理、心理咨询、餐饮服务、文娱活动等多个领域。园东社区老年人日间照料中心由深圳创乐福居家养老服务中心承包运营，以日间照料与短期托养两种方式为社区老人提供养老服务，主要服务内容包括起居照料、康复训练、卫生助浴、餐饮提供、读书看报、歌舞音乐、娱乐休闲等。

3.机构养老方面

机构养老主要面向“三无”、失独、失能或半失能等特殊情况的老人，提供日常生活照料、医疗康复护理、紧急状况救援等更为专业化的服务。其中，专业化的服务设施建设是实现机构养老服务功能的物质基础。因此，必须以设施建设为重点，大力提升机构养老服务的专业化水平。目前，按功能类型划分，深圳有养老院、老年护理院两类养老机构，主要由政府主导建设，服务方式是集中供养，服务内容包括住宿、照料、护理、娱乐等。截至2015年底，深圳市共有养老院31家，其中公办22家、民办9家，总床位8359张。

2014年4月，深圳市民政局制定出台了《深圳市公办养老机构建设和运营指引》，对公办养老机构的设计建设标准与运营服务做出明确规定。《指引》要求：“公办养老机构的选址应符合城市规划要求，并满足以下条件：（一）地势平坦、交通便利，有利于老年人参与社会活动；（二）供电、供水、供气、通信、医疗急救、体育健身、文化娱乐、生活配套等设施健全；（三）环境安静，尽量避开商业繁华区、公共娱乐场所，与高噪声、污染源区域的防护距离符合安全卫生有关规定。”“公办养老机构的建筑设计应符合下列条件：（一）老年人房屋建筑应采用钢筋混凝土结构，抗震强度为重点设防类，耐火等级不低于二级；（二）老年人居住建筑应按老龄阶段从自理、介助到介护变化全过程的不同需要以及不同的体能心态特征进行设计；（三）老年人公共建筑的出入口、水平通道和垂直交通设施以及卫生间和休息室等部位，应为老年人提供无障碍设施；（四）老年人居住建筑的起居室、卧室，老年人公共建筑中的疗养室、病房，应有良好朝向、采光和通风条件；（五）建筑外观应做到色彩温馨、简洁大方、自然和谐，内装修应符合《老年人建筑设计规范》的相关规定；（六）公办养老机构应符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫的标准和要求。”同时，《指引》还对公办养老机构的申请入住条件与流程做出了明确规定，针对公办养老机构床位紧张的情况，要求实行轮候入住的方法，遵循公开、公平、公正的原则，重点解决特殊户籍老人的入住需求。

在课题组调查走访的三个社区中，益田社区在原社区老年人日间照料中心的基础上，经过改造升级成立了集托养、日间照料、居家养老、医养结合四位一体的养老服务综合体——社区颐康之家。益田社区颐康之家由深圳市福田区福安居家养老服务中心投资、管理、运营，总占地面积2020平方米，提供床位75张，内设康复治疗室、康复训练室、智能训练室、农疗基地、健身环道、棋牌室、阅览网络室、精神慰藉室、闲聊茶吧等功能区，主要为社区老人提供生活照料、康复训练、精神慰藉、膳食供应、休闲娱乐等综合性养老服务。同时，颐康之家还与益田社区健康服务中心建立了“资源共享、优势互补、养医融合”的新型服务模式，为老年人就医、治疗、康复提供了极大的方便。