三 我国综合养老服务体系的概念及相关政策梳理

（一）我国养老服务体系的含义

1.养老服务体系的状况

近年来，我国社会养老服务体系建设取得了长足发展。养老机构数量不断增加，服务规模不断扩大，老年人的精神文化生活日益丰富。截至2010年底，全国各类收养性养老机构已达4万个，养老床位达314.9万张。社区养老服务设施进一步改善，社区日间照料服务逐步拓展，已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1.2万个，留宿照料床位1.2万张，日间的照料床位4.7万张。以保障三无、五保、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新，积累了有益的经验。

然而，随着中国人口老龄化速度的加快与老年人数量的增多，现有的社会养老服务已不能完全满足老年人的需求，加快社会养老服务体系建设刻不容缓。于是，2011年，中央政府制定了《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，从全国角度构建了中国社会养老服务政策的蓝本。这份文件不仅吸收了过去的宝贵经验，也为未来中国养老服务体系的建设提出了发展框架。

2.养老服务体系的内涵

社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等的设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。

3.养老服务体系的定位

社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人对改善和提高养老服务条件的需求。

其中，居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律咨询等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方还可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两种功能，为家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。

机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：①生活照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。②康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。③紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

4.养老服务体系的目标

到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。每千名老年人拥有养老床位数达到30张。居家养老和社区养老服务网络基本健全。

5.养老服务体系的任务

在居家养老层面，支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造。扶持居家服务机构发展，进一步开发和完善服务内容和项目，为老年人居家养老提供便利服务。

在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施建设，增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。

在机构养老层面，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。县级以上城市，至少建有一处以收养失能、半失能老年人为主的老年养护设施。在国家和省级层面，建设若干具有实训功能的养老服务设施。

提高社会养老服务装备水平，鼓励研发养老护理专业设备、辅具，积极推动养老服务专用车配备。

加强养老服务信息化建设，依托现代技术手段，为老年人提供高效便捷的服务，规范行业管理，不断提高养老服务水平。

（二）政府养老服务的相关政策[12]

我国自2000年开始陆续出台了养老服务的相关政策，每年出台的养老服务政策均有不同侧重，而对这些政策的梳理可以大致勾画出中国养老服务事业的发展历程。

2000年2月国务院办公厅转发了民政部等11个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，标志着中国社会福利社会化思想系统的形成。《意见》在今后五年的指导思想中提到，到2005年，在我国基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。

2005年3月，民政部《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》中提出“建立以国家、集体投入为主导，以社会力量投入为新的转折点，以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为骨干的老年福利服务体系，为老年人提供生活照料服务。”养老服务社会化示范活动的启动，确立了面向全体老人提供服务的价值取向。同年11月颁布了针对养老机构社会化发展的文件——《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》。

2006年2月，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委、民政部等部门颁布的《关于加快发展养老服务业的意见》，这是与发展养老服务业有关的第一个专项通知，明确了独立发展养老服务业的构想。《意见》中进一步明确居家养老、社区养老和机构养老在养老服务事业中的定位：发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。

2008年1月全国老龄委办公室、发展改革委、民政部等十个部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，进一步明确了居家养老在整个养老服务事业中的重要位置。《意见》基本形成了以社区为平台的居家养老服务模式：力争“十一五”期间，全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，使社区居家养老服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富。农村社区依托乡镇敬老院、村级组织活动场所等现有设施资源，力争80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。

经过十多年的实践探索，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》，2011年年末国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》。《规划》从现状、定位、基本原则、目标、相关保障五个方面规划了养老服务体系，确立了新的五年计划目标：基本建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。

为贯彻落实《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，积极推动民政事业实现科学发展，民政部、国家发展改革委于2016年起草印发了《民政事业发展第十三个五年规划》（民发〔2016〕107号）。《规划》指出，要积极开展应对人口老龄化行动，加快发展养老服务业，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系，创新投融资机制，探索建立长期照护保障体系，全面放开养老服务市场，增加养老服务和产品供给。关于我国政府出台的养老政策的基本情况见表1-1。

表1-1 我国政府养老政策的基本情况

从上述国家养老服务政策的梳理可以看出，目前中国养老服务目标为“全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系”。根据这个总体目标，各级政府制定的相关政策体现出如下特点。

1.供给模式上，政府财政提供资金保障，支持社会投资

各级政府通过直接补助或贴息的方式帮助贫困老人享受养老服务，同时，采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或运营非营利养老机构。大连市2010年发布的《关于完善我市养老机构和居家养老资金补贴政策的通知》中提到了对民办非营利养老院和贫困老人的补贴方式与金额。

对民办非营利养老院通过床位补贴——新建床位每张最低补贴4000元，扩建床位每张最低补贴3000元；通过人头补贴——每人每月最低80元。

对社区养老服务中心的建设通过奖励的方式进行补助。

对贫困老人按其不同的养老方式进行补贴。城市特困居家养老服务补贴最高达到每人每月增加400元，城市特困机构养老服务最高为每人每月补助600元。

2.体系建设上，构建“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务网络

《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》对三种养老形式的服务内容分别加以定位。“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。”“社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，为家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。”“机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。”这种以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复型社区日间照料为重点，以不同类型机构养老为支撑的体系保证了对不同类型、不同时期养老服务的衔接，体现了适度普惠的福利思想。

3.设施建设上，坚持按标准建设和实际适用并重

标准化与因地制宜的兼顾主要体现在社区养老服务中心和民办养老院的设施建设中。天津市、辽宁省、吉林省、黑龙江省、湖南省、广东省等多个省市都制定了相关政策鼓励和支持当地养老服务中心和民办养老院的兴建与扩建。

例如，天津市计划“从2009年起，利用三年时间，在全市107个街道和137个乡镇建设老年日间照料服务中心，在社区和自然村建设300个老年日间照料服务站”。同时，对日间照料服务中心的规模、配备、服务项目等做了具体的规定，见表1-2、表1-3。

表1-2 天津市老年日间照料服务中心（站）规模

续表

表1-3 天津市社区老年日间照料服务中心（站）的服务项目

关于民办养老院，各地也根据自身的情况对其设施配备出台了标准并予以财政支持。吉林省2009年颁布的《吉林省民办养老机构管理暂行办法》是各省市对民办养老院标准规定较为全面的政策。该《办法》共31条，分别从民办养老机构的性质、开办资质、申请材料、服务内容、制裁措施等方面对民办养老机构进行规范。同年3月份，北京市民政局、财政局出台的《关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法》开创了民办养老机构资助的先例。该《办法》通过总则、资助对象、资助标准、申报条件、自主程序、资助金的使用和管理、附则七个部分详细说明了民办养老院如何获得资助。在“资助标准”一章中明确提出：“对社会办福利机构（不含社会办会员制老年人社会福利机构）为生活自理老年人开展的福利服务，按照150元/人/月予以资助；为生活不能完全自理老年人开展的福利服务，按照200元/人/月予以资助。”同年8月份广州市也颁布了类似的资助条例，即《广州市民办社会福利机构自主试行办法》，根据服务内容提供不同金额的资助：“特级、一级护理的每人每月补贴100元；二级护理的，每人每月补贴80元；三级或其他一般护理的，每人每月补贴60元。”

按照国际通用的“65岁及以上人口比重超过7%”的标准，中国已于20世纪90年代进入老龄化社会。根据联合国的数据，2010年中国65岁及以上人口占总人口的比重为9.4%，预计2020年将提高到13.6%，2030年18.7%，2040年26.8%，2050年则高达30.8%。从20世纪70年代起，中国老龄化的速度和程度一直高于其他发展中国家的平均水平，到2015年前后将赶超发达国家的平均水平。然而，与快速增加的老龄人口形成鲜明对比的是，无论按照哪种排位标准，中国都是一个发展中国家。例如，按照世界银行的分类，中国目前属于中等偏上收入国家，是典型的发展中国家。然而相比其他发达国家，中国人口老龄化程度与收入水平的相关程度更低，这种“未富先老”的特殊性给中国的养老事业提出了诸多挑战。

以孝道为核心的家天下文化为中国延续了几千年的家庭养老方式。在此基础上，计划经济体制时期形成了以居家养老为主，没有家庭供养的城镇老人进入养老院养老的格局。经济的快速发展带来了巨大的社会变革，单位制的消亡，家庭规模不断缩小，加上计划生育对家庭结构的影响，这些社会变化促进了中国养老服务事业的发展，在此情况下，迫切需要政府出台相关政策给予支持。