破解宁夏高速公路建设筹融资难题的对策建议

李建国

一、背景

宁夏公路交通基础设施经过近20年的快速发展，路网结构趋于完善，基本实现了内联外通的功能，成为西部地区第二个“县县通高速公路”的省区。但是从全国来看，宁夏公路交通仍存在着发展不平衡、不充分的问题。宁夏主骨架干线高速公路已基本建成，但连接省际的高速公路通道还有待联通、完善，国家高速公路网中过境宁夏相对偏远、边缘的高速公路还未全部贯通。自宁夏第一条高速公路建设以来，高速公路筹融资都是自治区交通主管部门采用国家补贴和自治区自筹资金作资本金，采取向银行融资的“贷款修路，收费还贷”模式来解决。但根据党的十八大、十八届三中全会精神，为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，国家强化了对地方政府债务规模的控制，禁止地方政府违法违规举债，切实防范和化解财政金融风险，“贷款修路，收费还贷”模式基本终结。

（一）继续推进宁夏交通基础设施不断完善意义重大

无论国际、国内宏观经济环境如何变化，我国始终坚持把交通运输放在优先发展的位置。宁夏高速公路建设仍需快速推进，主动服务国家和地方重大战略规划实施。一是党的十九大明确提出建设交通强国的宏伟目标，自治区十二次党代会部署加快构建以快速交通为骨干、连通全国交通网络的综合交通运输体系。国家六部门《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》（交规划发〔2017〕24号）及《宁夏空间发展战略规划》（宁政发〔2015〕50号）、《宁夏回族自治区“十三五”全域旅游发展规划》（宁政发〔2017〕31号）、《银川都市圈建设实施方案》（宁党发〔2017〕40号）等相继发布实施，对宁夏公路交通发展和以银川都市圈为核心的区域一体化综合交通体系提出了更高的要求。二是交通是国民经济的基础性、服务性、引导性行业，交通运输业持续健康发展对经济社会发展具有战略性、全局性影响。高速公路投资建设对劳动力、土地、资本、技术等生产要素的吸纳作用，最终会通过乘数效应刺激国民经济的增长。根据《宁夏回族自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》, “十三五”时期全区经济年均增速将保持在7.5%以上，固定资产投资年均增长10%以上。因此，未来一定时期内仍需加大加快高速公路投资建设，以发挥其对经济社会稳定运行的“压舱石”作用。三是根据《国家公路网规划（2013－2030年）》及《宁夏回族自治区省道网布局规划（2015－2030年）》，宁夏“三环八射九联”高速公路网布局方案中包含9条国家高速公路。目前已建国家高速公路1336公里，在建（含改扩建）608公里，待建460公里，且均已纳入《宁夏回族自治区综合交通运输“十三五”发展规划》。因此，稳步推进宁夏境内尚未实施的国家高速公路建设对进一步完善国家高速公路网、发挥国家高速公路网大通道功能意义重大。四是根据既有相关规划，宁夏境内规划省级高速出口通道7个，预期未来可实现有效出省通道（相邻省份规划有同等级公路对接）3个，既有规划中仍有4个出省通道相邻省份未见相关规划。目前已通车高速公路中省级高速公路273公里，在建129公里，仍有超过300公里的省级高速公路待建。因此，未来仍需加强与相邻省份“断头路”对接，有序推进如S50寨科至平川（宁甘界）高速等省际出口通道建设，加快省级高速“断头路”建设，以更好地实现路网互联互通，发挥路网整体效应。

（二）国家严控地方债务风险，地方政府直接融资进行基础设施投资受限

2014年下半年，国家出台了新修改的《中华人民共和国新预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等法律法规和政策文件。一是明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。二是规定地方政府一般债务规模纳入限额管理，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，债务规模也纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。三是国家层面对不断扩大的地方政府融资平台债务规模要严控管理，防范风险，明确禁止地方政府以政府购买服务变相融资，列出政府购买服务负面清单，规范地方政府购买服务预算管理，严防地方政府购买服务违法违规融资，严控地方政府违规融资渠道，总体实现了对大部分违法违规融资行为的政策全覆盖。四是明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

（三）发行地方政府收费公路专项债，规范政府收费公路融资行为

地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。2017年，财政部和交通运输部根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为，促进政府收费公路事业持续健康发展，研究制订了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》。财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据政府收费公路建设融资需求、纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入和专项收入状况等因素，确定年度全国收费公路专项债券总额度。根据政府收费公路相关性、收费期限等因素，收费公路专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应一个地区的多个项目集合发行，具体由省级财政部门会同省级交通运输部门确定。

（四）鼓励和推广政府和社会合作模式（PPP模式）投资基础设施

国家一方面加强政府收入和支出的全面预算管理，严控地方政府债务规模，另一方面也为基础设施建设投资疏通了渠道。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、国家发改委等六部委印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法规文件中，推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。各地交通运输部门要通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，积极引导社会资本参与收费公路、枢纽站场及航电枢纽等交通基础设施投资和运营。探索采用网运分离、放开竞争性业务等思路，综合考虑投资成本、价格变动、服务质量、规划调整等因素，清晰界定项目投资风险边界，采取特许经营、购买服务、股权合作等多种形式，给社会资本清晰的参与路径、合理的投资回报预期，切实推动政府与社会资本合作模式（PPP模式）项目落地。

二、存在的问题

根据国家相关法律法规和政策规定，地方政府不得直接向金融机构融资进行政府还贷高速公路的投资建设，国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资。国家对地方政府和金融企业的合力监管，使得高速公路建设融资更加困难。目前，高速公路建设政府资金主要来源于财政资金、批准的债务限额内的举债资金、政府与社会资本合作模式（PPP模式）融资资金等有限渠道。

（一）自治区财政用于高速公路建设的资金额度有限

根据国家出台的一系列金融政策，财政资金受限于土地出让、税收、国有资产经营收入无法快速增长，财政支出预算有限。高速公路项目一般建设规模和投资大，地方政府能用于高速公路建设的资金一般只有返还的燃油税等少量的资金支持，无力列支整个项目的投资。

（二）自治区每年发行的政府债券不能满足高速公路建设的资金需求

高速公路投资规模大，政府每年用于交通基础设施而发行的政府债券有限，而且发行政府债券受到政府债务总额限制，发债程序与规模严格受限，其中的政府隐性债务更是被严格监管，通过发行地方债券不能满足高速公路建设大量的投资需求。

（三）高速公路PPP项目入库难度增大

拟建高速公路建设项目交通量小，加之自治区高速公路收费标准低，建设项目财务平衡能力差，通过政府与社会资本合作模式（PPP模式）建设高速公路，需要政府可行性缺口补助数额大，受政府预算支出总额10%上限的限制和PPP项目更加严格的入库标准和要求的影响，高速公路PPP项目推进难度进一步增大。

综上，高速公路建设投资需求与现有支付能力不匹配，已成为制约宁夏高速公路健康可持续发展的关键因素。

三、对策建议

按照上述分析，现阶段高速公路建设仅有采用发行收费公路专项债、政府和社会资本合作模式（PPP模式）两个有效融资渠道。一是积极争取批准发行收费公路专项债解决部分高速公路的建设资金问题；二是重点解决好高速公路项目的收益问题，继续大力推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），严格按照国家相关政策法规要求开展政府和社会资本合作，通过社会资本引入资金、技术、管理，破解融资难题和提高宁夏高速公路“建管养”的质量和效率。

（一）争取自治区发行的地方债（包括高速公路专项债）向交通基础设施领域适当倾斜

交通运输行业是国民经济的基础性、服务性、引导性行业，交通运输业持续健康发展对经济社会发展具有战略性、全局性影响。自治区政府可通过地方债或专项债等支持政策向交通领域倾斜，以支持交通基础设施建设，加快推进自治区综合交通运输体系发展。另外，由于收费公路专项债也要纳入年度地方政府债务总额管理，只依靠地方政府，能发行的收费公路专项债有限，不能很好地解决问题。如果积极争取交通运输部等国家部委的专项债券额度，可较大程度缓解宁夏发债规模与项目建设不匹配的问题。

（二）整合资源、综合开发，增加项目收益减少政府可行性缺口补助资金

现阶段，自治区拟建高速公路多存在自身盈利能力不足的问题。为平衡采用政府与社会资本合作模式（PPP模式）的项目收益，政府需在项目运营期提供较大的可行性缺口补助资金，才能吸引社会资本参与投资高速公路PPP项目。在这一背景下，可尝试建立由自治区政府授权、交通运输厅牵头，财政、土地、发改等部门协调联动的工作机制，制定落实配套支持政策，加强公路沿线土地、旅游、矿产等资源的整合，开展以交通为先导的、跨业态的带状经济综合开发。将公路沿线一定范围内的土地、景区、矿产等资源的开发经营权作为政府投入。充分挖掘公路系统内的闲置资产和资源，积极探索新建公路沿线的外部资源与公路项目的捆绑开发模式，通过对闲置资源进行整合和综合开发，自治区可配套相应以交通产业为主导，跨行业、多资源综合开发的政策，切实提升项目综合盈利能力，提高项目财务自平衡能力，降低财政性资金支出，甚至可以从PPP项目中获取超额的收益。

（三）合理确定政府和社会合作高速公路收费标准

宁夏高速公路收费标准目前低于各相邻省份水平，车辆通行费收入有很大的增长空间。

宁夏与周边地区高速公路收费标准对比表

续表

通过对比宁夏与周边省份高速公路收费标准可以发现，宁夏高速公路收费标准普遍低于周边省份。宁夏制定的是全区统一的高速公路收费标准，与周边省份如陕西、山西相比缺乏一定的价格灵活性。由于宁夏经济发展水平和地理区位的特点，造成了宁夏高速公路上的过境交通比例较高，过低的收费标准实际上类似以宁夏的财力对过境车辆进行补贴，导致宁夏高速公路资金缺口巨大，项目收益偏低。为提高政府与社会资本合作模式（PPP模式）项目的收益，减少政府可行性缺口补助资金，可根据每个高速公路政府与社会资本合作模式（PPP模式）项目的总投资、收费年限、预测车流量、社会资本资本金合理收益确定收费标准，实行“一路一价”政策，由自治区物价管理部门核定批复实施。通过“一路一价”政策，尽可能合理确定项目收费标准，增加项目全寿命周期内的收益，降低政府财政性支出，以平衡项目投资风险，吸引社会资本投资宁夏高速公路。

（四）规范政府和社会资本合作项目的管理监督

进一步优化投资环境，出台加快项目实施的相关政策。可酝酿制定宁夏高速公路政府与社会资本合作模式（PPP模式）项目管理办法，统筹政府资源，明确政府各职能部门职责，细化政府与社会资本合作模式（PPP模式）投资、建设、管理、运营的程序及要求，从政策层面规范并加快项目实施。强化市场监督，营造公平公开的市场环境。进一步打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，有效降低高速公路投资成本，提高高速公路建设项目的投资效率，吸引社会资本参与自治区高速公路投资建设运营。

（五）通过设立交通发展基金等方式，拓宽高速公路建设项目融资渠道

交通是国民经济的基础性、服务性、引导性、战略性行业，交通发展对投资需求巨大。财政性资金是交通投资的重要来源和基础性保障（包括车购税、燃油税等），以有限的规模吸引大量社会投资，对拉动投资、推进民生基础设施建设发挥了关键作用。但是，部分财政性资金未来可能会收回财政部，为了提前应对上述问题，可考虑设立、运作交通发展基金等替代政府性的财政补助，保障自治区高速公路建设运营的可持续发展。

四、启示与感悟

当前，宁夏高速公路建设仍需努力保持良好发展势头，主动服务国家和地方战略规划，持续推进全区经济社会稳定运行，从而有效连接全国及区域交通网络、早日实现全区高速公路网互联互通，发挥交通运输对国民经济的基础性、战略性、引领性作用。一是进一步解放思想、深化改革、创新驱动，理顺宁夏高速公路投融资体制，真正构建投资、融资、建设、经营、偿债良性循环机制，这是促进宁夏高速公路投资建设可持续发展的体制保障。二是进一步深化国有企业改革，加大政企分开、政资分开、政事分开的改革力度，提高国有资本配置效率，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，做强做大做优国有企业，充分发挥国有企业在高速公路投资建设中的作用，这是稳定宁夏高速公路建设投资的重要途径。三是大力营造宁夏交通基础设施投资建设市场化的氛围和优化投资环境，吸引社会资本积极参与是推进宁夏高速公路投资建设的重要突破口。四是发挥好地方政府在交通基础设施项目投资建设中的主导作用和引导作用，这是加快宁夏政府和社会资本合作模式（PPP模式）投资建设运营高速公路项目的基础保障。