第三章 我国可再生能源政策概述

一、可再生能源政策法规的发展历程

（一）20世纪80年代可再生能源政策

20世纪80年代，随着我国能源需求的不断增加，相关的经济、环境问题也越来越多地暴露出来。在这种情况下，我国出现了有利于可再生能源发展的宏观政策环境。可再生能源是未来的新兴能源，在能源构成中占有越来越重要的地位。1979年，国家组织制定了太阳能科技发展规划，并加强了风能、地热、潮汐能的研究开发和试验工作。可以说，我国政府真正注意并开发利用新能源和可再生能源是从十一届三中全会以后开始的。为了加强对自然生态环境的保护，我国在20世纪80年代连续出台了多部关于保护环境的法律法规。1984年制定了《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国水污染防治法》，1988年制定了《中华人民共和国水法》。这些法规一方面强调了对自然环境的保护，另一方面也促进了我国相关产业利用可再生能源的发展步伐。例如，《中华人民共和国水法》鼓励开发利用水能资源。此外，1983年7月颁布实施了《中华人民共和国农业法》，该法的第五十四条中明确指出：“农业生产中的秸秆资源是中国最丰富的可再生能源，属于生物质能范畴，如果能充分利用，既可以提供新能源，解决农村的能源不足的问题，同时还可以减少温室气体的排放，保护生态环境。”《中华人民共和国农业法》与我国的可再生能源建设有着密切的关系，该法强调发展农业必须合理利用资源和保护生态环境。农业法是确定可再生能源法律地位的重要依据。

1986年，国家经济贸易委员会下发的《关于加强农村能源建设的意见》对农村可再生能源建设起到了直接指导作用，体现了我国的可再生能源政策。该文件对农村能源工作提出了具体的指导意见，对促进农村能源和可再生能源的发展起到了积极的作用。全国各地方政府也根据这一文件精神制定了各地的可再生能源和农村能源发展政策。除了制定各种指导性政策以外，从20世纪80年代开始，经济激励政策成为支持可再生能源建设的重要政策手段。我国为各种可再生能源的开发建设提供了各种补贴，主要包括事业费补贴、研究与发展补贴和项目补贴等。其中：事业费补贴的对象是中央部门和地方政府部门中的可再生能源管理机构，包括国家计划委员会（以下简称“国家计委”）交通能源司节能和新能源处、国家经济贸易委员会（以下简称“国家经贸委”）资源司新能源处、国家科学技术委员会（以下简称“国家科委”）工业科技司能源处、农业部环能司能源处、电力部农村电气化司新能源发电处等相关部门。由它们支配的可再生能源补贴在80年代约为1320万元。研究与发展补贴主要是通过国家计委和国家科委对可再生能源的科技攻关提供资金。“六五”期间，新型可再生能源技术开始列入国家重点科技攻关计划，由中央政府拨给资金。“六五”“七五”期间，国家科委的可再生能源科技攻关费用约为4860万元。1987年，国务院决定建立农村能源专项贴息贷款，由中央财政出资按商业银行利率的50%对可再生能源项目提供补贴，其中包括小型风力机制造、风电场建设、光伏电池生产线、太阳能热水器生产、蔗渣发电等项目。项目补贴主要是指中央政府对可再生能源技术项目提供的补贴，主要用于沼气系统、省柴灶推广，以及小水电、小风电机和光伏发电的示范和推广工作。除了专用资金外，中央的扶贫资金、农村电气化资金、植树造林资金等都有一部分用于可再生能源的发展。

20世纪80年代，我国的可再生能源政策从保护环境的角度出发，通过立法手段提倡使用可再生能源。在改革开放后10年左右的时间里，我国逐渐形成了对可再生能源建设的政策系统，并逐步走上法制化、规范化的轨道。此时的经济激励政策的主要形式是政府拨款等直接补贴，主要方向是一些新型可再生能源的科技攻关。随着经济体制改革的发展，除了政府直接补贴以外，其他经济激励政策也开始应用到可再生能源的发展方面。这些经济激励政策包括税收政策、价格政策、信用担保政策、土地租赁政策等。

（二）20世纪90年代可再生能源政策

在向社会主义市场经济的转型中，我国的可持续发展的意识越来越多地通过法律体现出来。仅在1996年，我国连续出台了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》等多部环保法规。这些法律法规，旨在减少能源使用过程中对环境的污染与破坏，并提出促进可再生能源发展的要求。如我国1995年颁布实施的《中华人民共和国电力法》，在其“总则”中即明确指出：“国家鼓励和支持利用新能源与可再生能源和清洁能源发电。”1997年颁布、1998年实施的《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国建筑法》都直接提出了应鼓励可再生能源的使用。可以看出，20世纪90年代，我国在实施可持续发展战略的大背景下，出现了一个建设可再生能源的热潮。此外，政府的扶贫攻坚计划以及多方位、大规模的国际合作，也都成为加速发展可再生能源的驱动力。

为了进一步落实和促进在“八五”期间制定的中国可再生能源的发展规划，1995年国家科委、计委和经贸委共同制定了《中国新能源和可再生能源发展纲要（1996—2010）》（以下简称《纲要》）以及“新能源可再生能源优先发展项目”。《纲要》作为指导中国新能源和可再生能源事业发展的纲领性文件，指出：“能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。”《纲要》还确定了到2000年和2010年所要达到的具体目标。在此基础上，国家计委制订了《节能和新能源发展“九五”计划和2010年发展规划》，国家经贸委制订了《“九五”新能源和可再生能源产业化发展计划》。这些规划已经纳入国家经济社会发展长远规划，正在逐步落实。1996年初，八届全国人大四次会议批准通过了《中华人民共和国经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，再次强调实施科教兴国和可持续发展战略，指出中国能源发展要“以电为中心，以煤炭为基础，加强石油、天然气资源的勘探开发，积极发展新能源”，以改善能源结构。在其电力发展一节中指出“积极发展风能、海洋能、地热能等新能源发电”。在论及农村能源时强调，“加快农村能源商品化进程，推广省柴节煤炉灶和民用型煤，形成产业和完善服务体系。因地制宜，大力发展小型水电、风能、太阳能、地热能、生物质能”。1996年，国务院发布国家能源技术政策，表达了对可持续发展的重视，肯定了《中国21世纪议程》对促进经济体制和经济增长方式转变的重要性。

1995年我国政府公布的《中华人民共和国电力法》明确提出中国鼓励利用可再生能源和清洁能源，提出鼓励支持可再生能源发电，但落实的具体措施较少。1997年，全国人大颁布《中华人民共和国节约能源法》，明确提出国家鼓励开发利用新能源和可再生能源，要求加强农村能源建设，鼓励支持农村发展利用可再生能源。

（三）21世纪初可再生能源政策

进入21世纪，我国的可再生能源产业已经初具规模，新能源和可再生能源开发利用量从1990年的60万吨标准煤增加到1999年的25280万吨标准煤，已经接近石油、天然气提供的能源量，成为能源系统中一个重要的组成部分。可再生能源受到了全社会的普遍重视。

2003年，十届全国人大常委会把制定《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）列入了立法计划。在国务院有关部门和有关科研院所以及社会团体的共同参与下，全国人大环境与资源保护委员会于2004年12月完成了《中华人民共和国可再生能源法（草案）》的起草工作，并在十届全国人大常委会第十三次会议首次提请会议审议并提请全国人大常委会审议。2005年2月28日，经十届全国人大常委会第十四次会议审议，《中华人民共和国可再生能源法》通过，于2006年1月1日起施行。

通过规划实现总量目标制度，2007年起，国家先后发布了《可再生能源发展中长期规划》《可再生能源发展“十一五”规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》，以及水电、风电、太阳能发电和生物质能领域“十二五”专项发展规划。

国家有关部门相继出台了《可再生能源发电有关管理规定》《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》等多项配套措施，基本确立了我国可再生能源发展的政策体系框架。2009年，全国人大常委会对《可再生能源法》进行了修订，进一步明确了政府、电网企业和开发企业在推动可再生能源产业发展方面的责任和义务。在可再生能源法及修正案和相关配套政策措施的推动下，我国可再生能源进入全面、快速、规模化的发展阶段。

2007年和2011年，国家发改委和财政部先后出台《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》和《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，进一步明确了可再生能源发展基金，特别是电价附加征收和使用具体办法。附加资金征收标准从初期的0.2分/千瓦时、0.4分/千瓦时、0.8分/千瓦时增加到目前的1.5分/千瓦时，保障了可再生能源发电补贴资金的来源，实现了全社会共同分担新能源发电高成本的目标。