2.2 责任主体质量行为监督

参与工程建设的项目法人、勘察设计单位、监理单位、施工单位、材料设备供应单位和质量检测单位等有关参建单位，他们是工程建设的责任主体，应对其各自承担建设任务的质量负责。质量监督机构应对各参建单位影响工程质量的建设行为进行监督检查，监督检查的主要内容包括对勘察设计单位、监理单位、施工单位、材料设备供应单位和质量检测等单位的资质等级进行复核，看其是否在资质允许的范围内承揽工程建设任务，有无转包和非法分包现象。项目法人的质量检查体系、监理单位的质量控制体系、施工单位和材料设备供应单位的质量保证体系以及勘察设计和质量检测单位的现场服务体系是否健全和完善，运行是否正常；各参建单位的人员、设备和材料等的配备是否符合合同约定和工程建设需要，持证上岗情况如何，主要人员的变化和调整是否按规定履行了有关手续；各种施工技术方案、检测试验方案及其成果、设计变更等程序是否符合有关规定；施工质量检验评定是否符合有关要求；质量事故和缺陷处理是否符合有关规定；工程验收手续是否齐全完备等。

2.2.1 项目法人质量行为监督

水利工程项目实行项目法人责任制是1995年水利部在水建〔1995〕129号《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》文中正式提出来的，并强调了首先应在经营性水利工程项目中推行。项目法人制是适应社会主义市场经济，转换项目建设与经营体制，提高投资效益，实现我国建设管理模式与国际接轨，在项目建设与经营全过程中运用现代企业制度进行管理的一项具有战略意义的重大改革。这项制度推行之初，由于人们对这一新生事物的理解、认识和支持程度不同，项目法人组织形式多种多样，人员组成、技术力量也各不相同，有的仅是简单地将原工程建设指挥部换了个名字，难以达到预期的效果。1998年，国家加大了基础设施的投入力度，为了保证投资效果，强制推行项目法人制度。为了规范这一制度，水利部在水建管〔1999〕78号《堤防工程建设管理暂行办法》中规定项目法人、建设单位的组成必须具有一定的条件，在机构设置、技术力量、主要负责人的管理能力、技术负责人的工程经验等方面都作了统一的规定。2000年5月20日，国家发展计划委员会、财政部、水利部、建设部向国务院报送了《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》。2000年7月1日国务院以国发〔2000〕20号发出通知，批转了《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》，要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真贯彻执行。为了贯彻落实《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》，水利部制定了《关于贯彻落实〈国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见的通知〉的实施意见》，并于2001年3月9日以水建管〔2001〕74号印发。《关于贯彻落实〈国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见的通知〉的实施意见》对《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》的规定加以细化、补充和完善，使其更具有可操作性。根据规定，项目主管部门应在可行性研究报告批复后，工程开工前完成项目法人组建。组建项目法人要按项目的管理权限报上级主管部门审批和备案。具体要求见表2.5。

根据规定，新建项目一般应按建管一体的原则组建项目法人。除险加固、续建配套、改建扩建等项目，原管理单位基本具备项目法人条件的，原则上由原管理单位作为项目法人或以其为基础组建项目法人。

《堤防工程建设管理暂行办法》的有些规定与其后颁发的《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》和《关于贯彻落实〈国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见的通知〉的实施意见》不一致的，不应再执行，但有些规定与其并无矛盾，应继续执行。《堤防工程建设管理暂行办法》对项目法人的组建规定为“要按照报批的整体建设项目明确建设项目的责任主体，组建项目法人。项目法人根据工程需要应设立具体实施工程建设管理的建设单位。”

根据上述规定，大中型建设项目的项目法人应具备的基本条件是：法人代表应为专职人员，应熟悉水利工程建设的方针、政策、法规，有丰富的建设管理经验和较强的组织协调能力；技术负责人应具有高级专业技术职称，有丰富的技术管理经验和扎实的专业理论知识，负责过中型以上水利工程的建设管理，能独立处理工程建设中的重大技术问题；人员结构合理，应包括满足工程建设需要的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员，大型工程项目具有各类专业技术职称的人员一般不少于总人数的50%；有适应工程需要的组织机构，并建立完善的规章制度。

项目法人在建设阶段的职责主要包括：组织初步设计文件的编制、审核、申报；组建现场管理机构；负责办理工程质量监督手续；按照基本建设程序和批准的建设规模、内容、标准组织工程建设；负责组织各项招标并签订合同；负责组织编制竣工决算；负责组织或参与验收工作等。

现场建设管理机构是项目法人的派出机构，其职责应根据实际情况由项目法人制定，一般应有：协助配合地方政府进行征地、拆迁和移民工作；编制、上报年度计划，负责按批准后的年度建设计划组织实施；加强施工现场管理，严禁转包和违法分包行为；按时办理工程结算；组织编制度汛方案，落实安全度汛措施；按照规定编报计划、财务、工程建设情况的统计报表等。

地方人民政府在公益性水利工程建设中的作用是负责协调工程建设的外部条件和与地方有关的征地移民等重大问题；负责落实地方配套资金。

对项目法人质量行为的监督检查主要包括以下内容。

（1）质量检查体系的建立、落实和运行情况。项目法人应根据工程建设情况建立相应的质量管理机构，配备专职质量管理人员，人员数量和素质应符合工程建设需要。制定质量管理制度，主要制度内容应符合有关规定。按照制定的规章制度、工作规划、实施细则有效地开展工作，使工程质量处于受控状态。对参建单位的质量行为和实体质量进行定期和不定期监督检查，质量检查的结果应采取适当的方式记录和发布。项目法人在工程开工前，应向水利工程质量监督机构办理工程质量监督手续。

（2）施工图的审查、落实情况。项目法人应组织设计和施工单位进行设计交底。

（3）施工、监理、设计及材料、设备采购合同的签署、执行情况。

（4）设计变更的手续履行、落实与完善情况，对于重大设计变更应报请上级有关部门批准。

（5）是否有明示或暗示有关单位违反工程建设强制性标准，降低工程建设标准的行为。

（6）对于经常规质量检验评定难以反映工程质量状况的工程建设内容，项目法人是否委托了有资质的质量检测单位进行了质量检测，情况如何。

（7）是否有未经验收或验收不合格的工程擅自交付使用。

（8）参与或组织联合小组对重要隐蔽单元工程和关键部位单元工程进行验收签证，组织或参与分部工程验收。

（9）是否对施工单位自评并经监理机构复核的分部工程、单位工程和工程项目的质量等级及时进行确认。

（10）是否及时组织单位工程验收、水电站（泵站）中间机组启动验收和合同工程完工验收等情况。

（11）是否将重要隐蔽单元工程（关键部位单元工程）验收签证成果、分部工程验收结论、单位工程验收结论和工程项目质量等级评定结果及相关资料及时报送工程质量监督机构进行核定（核备）。

（12）对质量缺陷、质量事故的报告、处理记录。对施工中出现的工程质量事故，项目法人应按规定进行调查报告，并组织进行分析、处理。

（13）对其他各参建单位工程质量行为的监督管理情况。

（14）与工程质量有关的规程、规范、技术标准特别是强制性标准的执行情况。

项目法人质量管理体系和质量行为监督检查内容详见表2.6和表2.7。

2.2.2 勘察设计单位质量行为监督

对勘察设计单位的质量监督目前一般只能做到对勘察设计单位的资格和其勘察设计成果质量的监督。建设〔2001〕22号《工程勘察资质分级标准》和《工程设计资质分级标准》将水利水电勘察设计单位按资历和信誉、技术力量、技术装备及应用水平、管理水平和业务成果5个方面分成甲、乙、丙3个资质等级。对于堤防工程应按水利部水建管〔1998〕541号《堤防工程勘察设计资格分级标准补充规定》执行。勘察设计成果主要是地质勘察报告、设计文件和设计图纸。地质勘察报告是设计文件的主要依据之一，其质量的好坏直接影响基础处理方案的选择。水利工程项目的设计文件一般要经过水行政主管部门审批后才能实施。对施工图进行较深程度的审查就目前各地水利工程质量监督站的技术力量来说还难以达到。但如果有硬性规定要对设计图纸进行审查，可以借助社会中介或咨询机构的技术力量。实际上对施工图设计文件的审查也需要具备一定的资质能力。建设部在建设〔2000〕41号《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》中对设计审查人员的经历、年龄、业务水平和工作能力等都作了规定。对设计审查机构的法人地位、人员结构、人员数量、审查人员的专业配备、管理水平及注册资金等都作了规定。这些规定也说明了对施工图设计文件审查的要求比较高，不是一般人和一般的单位可以胜任。水利工程施工图审查，国务院令第293号《建设工程勘察设计管理条例》中已做了明确规定，各地也在创造条件开展这项工作，但全面铺开还有一定的难度。因此，质量监督员对施工图的审查只是初步的，主要是熟悉工程概况，了解设计意图，施工图纸审签是否完善，是否盖有出图章等方面。对勘察设计单位资质审查的重点应放在其质量体系建立及运行情况和现场服务体系。如果勘察设计单位建立了比较完善的质量体系，并使之有效运行，每一作业过程的质量就有了保证，从而就可以保证最终勘察设计成果的质量。勘察设计单位的现场服务体系是否落实，是否已按勘察设计合同规定派驻勘察设计代表，其人数、业务水平能否满足工程建设需要，施工图是否已向有关方面进行过施工图交底。

在工程实施过程中，质量监督机构对勘察设计单位的质量监督工作主要是对其现场服务体系的落实情况及设计单位的现场服务工作进行监督检查，这种检查是不定期的，检查结果应做好记录。

对勘察设计单位施工过程服务行为的监督检查主要包括以下内容。

（1）承揽的建设工程勘察、设计业务与其资质等级范围是否相符，有关专业技术人员是否符合执业资格要求。

（2）设计现场服务体系是否落实，设计项目负责人是否常驻工地，现场设代人员的资格和专业配备是否满足合同要求。

（3）勘察报告、资料及设计文件是否完整、规范、真实、准确，签发（含变更）手续是否合法齐全。

（4）设计方案修改、变更是否符合有关程序，图纸供应与设计通知是否及时。

（5）对钻孔和基础面、边坡与洞室开挖工程施工过程中揭示的工程地质情况是否及时进行地质描述和地质评价。

（6）在施工前，设计人员应向建设、监理和施工单位进行施工图纸技术交底，及时解决施工中存在的设计问题。

（7）参加地基验槽、基础、主体结构及重要隐蔽单元工程（关键部位单元工程）验收签证和其他工程的验收情况。

（8）是否按规定参加有关工程质量问题的调查、分析与处理。

（9）是否有指定建筑材料、专用设备的生产、供应厂商的行为。

勘察设计单位现场服务体系和质量行为监督检查内容详见表2.8和表2.9。

2.2.3 监理单位质量行为监督

建设监理制度自1988年在我国试点以来，现已逐渐被人们所认识、理解和接受。水利部早在1995年就明确要求在水利工程建设中要全面推行建设监理制度，并要求采用招标的方式选择监理单位。建设监理制度在我国走过了由试点、发展到成熟、完善的过程，尤其是1998年国家加大对基础设施投入以后，强制推行建设监理制度，使建设监理制度得到了迅速的发展。

1996年，水利部以水建〔1996〕397号颁发了《水利工程建设监理单位管理办法》，随着建设监理制度的发展和成熟，水利部又组织力量对其进行了修改，分别于2006年12月28日和2010年5月14日以水利部令29和40号颁发了《水利工程建设监理单位资质管理办法》，这些规定都从技术负责人、专业技术人员、注册资金和工程监理业绩等方面对水利工程监理单位资质提出了要求。新规定中将水利工程监理单位资质分为水利工程施工监理、水土保持工程施工监理、机电及金属结构设备制造监理和水利工程建设环境保护监理4个专业。其中，水利工程施工监理专业资质和水土保持工程施工监理专业资质分为甲级、乙级和丙级3个等级，机电及金属结构设备制造监理专业资质分为甲、乙两个等级，水利工程建设环境保护监理专业资质暂不分级。

工程质量监督机构应对监理单位质量控制工作进行监督检查，检查主要包括以下内容。

（1）对监理机构的资质进行复核，看其是否与承担的任务相适应。

（2）监理单位是否依据合同约定组建监理机构，配置的监理人员的人数和专业是否满足监理工作需要，持证情况如何。

（3）更换总监理工程师和其他主要监理人员应符合监理合同约定。

（4）监理机构是否按监理合同的约定和监理规范的要求开展平行检测工作。

（5）是否按监理规范要求编制监理规划，内容是否齐全，程序是否规范。

（6）是否针对工程实际编制了监理实施细则，内容是否齐全，程序是否规范。

（7）岗位责任制是否建立，责任是否落实。

（8）质量控制制度是否制定，内容是否齐全、规范。

（9）工程建设期间总监理工程师是否按合同约定常驻工地，其他主要监理人员是否按工程需要及时到岗、到位。

（10）监理人员是否熟悉和掌握质量控制标准和要求。

（11）监理机构是否对施工单位及设备制造单位的质量保证体系进行检查，并对其存在问题提出明确意见，是否跟踪落实。

（12）监理工程师是否对施工单位主要人员出勤情况进行考核。

（13）是否对施工单位执行法律、法规、规程、规范特别是强制性标准的情况进行检查。

（14）关键部位和工序是否进行了旁站，重要隐蔽单元工程（关键部位单元工程）是否进行联合验收。

（15）是否及时对承包人提交的施工技术方案、施工技术措施、试验方案、试验成果等文件进行审批、审核和确认。

（16）是否对施工单位的自检行为及时进行了检查。

（17）是否坚持监理例会制度，存在问题是否及时得到解决。

（18）监理日志、巡视监理、旁站监理等记录填写是否及时、规范、完整。

（19）工程质量缺陷是否按规定进行处理、消缺备案，质量缺陷备案报告编写是否及时、规范、完整。

（20）按有关规定参与工程质量事故的调查和处理。

（21）是否及时对工序、单元工程、分部工程和单位工程的质量等级进行了复核。

（22）是否对原材料、构配件及设备质量进行了验收。

（23）跟踪检测数量是否符合规范要求。

（24）月报编写是否及时、规范。

（25）档案资料是否齐全、完整、规范。

监理单位质量控制体系和质量行为监督检查内容详见表2.10和表2.11。

2.2.4 施工单位质量行为监督

为了保证水利水电工程施工的顺利进行和工程质量、工期与工程费用的控制实现预期的目标，2014年11月6日住房城乡建设部印发的《建筑业企业资质管理规定》（建市〔2014〕159号）中对从事水利水电工程建设的施工企业，根据其企业资产、企业主要人员和企业工程业绩，将水利水电施工企业资质等级标准分为1个水利水电工程施工总承包企业资质等级标准和水工金属结构制作与安装工程、水利水电机电设备安装工程、河湖整治工程等3个专业承包企业资质等级标准。其中水利水电工程施工总承包企业资质分为特级、一级、二级和三级四个等级标准，3个专业承包企业资质均分为一级、二级和三级三个等级标准。

对承包商的资质复查，主要看其资质等级和承包范围是否符合有关规定和要求。如果工程需要分包的，分包单位的资质、分包方式、分包程序等都必须符合水利部《水利工程建设项目施工分包管理暂行规定》（水利部水建管〔1998〕481号）的有关规定。

工程质量监督机构对施工承包商质量行为的监督检查主要包括以下内容。

（1）施工单位资质、项目经理、管理人员的资格及配备和到位情况。

（2）施工单位是否有质量管理机构，配备有专门质量管理人员，制定有质量管理制度，建立质量责任制度，运行是否正常。

（3）主要专业工种上岗操作人员资格及配备和到位情况怎样。合同规定的技术负责人是否常驻工地，质检人员是否熟悉各项质量标准，质量检验是否规范及时。

（4）分包单位资质审查及对分包单位的管理情况如何，是否有转包或者违法分包工程的行为。

（5）是否编制合理完整的施工组织设计，重要的分部工程是否单独编制施工方案。施工组织设计或施工方案审批及执行情况如何。

（6）现场施工操作技术规程及国家有关规范、标准、特别是强制性标准的执行情况如何。若采用没有国家和行业标准的新技术、新材料、新方法、新工艺时，采用前是否经过有关部门组织的专家论证和评审。

（7）工程技术标准及经审查批准的施工图设计文件和设计变更文件的执行情况。有无擅自修改工程设计或偷工减料的行为。

（8）工地试验室的设置和配备情况如何。

（9）进场建筑材料、构配件、设备、混凝土的检验试验以及主要建筑材料存放情况。

（10）原材料、中间产品的质量检测项目、数量是否满足规范和设计要求。计量器具的校验及混凝土、砂浆试件养护情况怎样。是否按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验是否有书面记录和专人签字，未经检验或检验不合格的材料是否用于工程。

（11）施工质量“三检制”是否做到了班组初检、队（处）复检、施工单位专职质检员终检。

（12）工序验收的手续是否齐全，有无漏序检测现象。单元工程、分部工程、单位工程质量的检验评定情况怎样。重要部位、关键工序、隐蔽工程的质量检验评定和报验情况如何。

（13）工程实体质量检测项目、点数是否满足规范和设计要求。质量检测结果是否满足规范和设计要求，各项检测记录是否及时、齐全，记录、校对、审核等签字手续是否完备。

（14）对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，是否在项目法人或者监理单位的见证下现场取样送检，质量检测单位是否具有相应资质。

（15）是否建立、健全施工质量的检验制度，是否做好隐蔽工程的质量检查和记录，隐蔽工程在隐蔽前，是否通知建设、监理和其他有关部门参加。

（16）是否按建立的技术交底制度进行技术交底。

（17）质量问题的整改和质量事故的处理情况，对历次检查中发现的质量问题的整改处理情况。施工质量缺陷有无私自掩盖行为，是否及时进行了描述、备案，是否及时进行了处理。

（18）工程技术资料收集、整理情况。

（19）原材料、中间产品质量检测及单元工程质量等级评定结果是否按月汇总报建设、监理单位。

施工单位质量保证体系和质量行为监督检查内容详见表2.12和表2.13。

2.2.5 其他单位质量行为监督

在工程实施阶段，工程的原材料供应单位、中间产品制作单位、施工协作单位、质量检测单位等，会在不同的施工阶段，以不同的方式和不同的程度参与工程建设，质量监督机构应在适当的时候采用合适的方式，对这些单位的质量行为进行监督检查，并认真做好记录。这里仅以质量检测单位为例进行介绍，其他单位可根据需要确定。

工程质量监督机构对质量检测单位质量行为的监督检查主要包括以下内容。

（1）单位资质是否符合有关规定，是否超越核准的类别、业务范围承接任务。质量检测单位是否取得省级以上计量认证合格证，检测内容是否与认证参数相符。是否取得水利部或省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门颁发的水利工程质量检测单位资质证书。

（2）质量体系是否完善，运行是否正常。

（3）关键岗位人员是否经过培训，是否做到持证上岗。

（4）质量检测内容是否符合委托要求、检测方法是否规范。

（5）提交的技术报告的签发程序、数据与结论的符合情况。质量检测报告是否具有有效的“CMA标识与编号”章。

（6）原材料、中间产品、金属结构与机电设备等的生产、采购、供应是否有合格证、出厂试验、检验报告，按规定需要进行监造和出厂验收的，手续是否齐全、规范。

（7）现场作业、配合或服务人员是否履行了合同规定的职责和义务。

质量检测单位的质量行为监督检查内容详见表2.14。