1.1 重大水利管理制度的概念
1.1.1 制度的内涵及其分类
所谓制度，一般而言，是指规范人类社会行为的某种规则。对制度内涵的理解，不同制度经济学者解释各异[1]，其中以新制度经济学代表人物诺斯的观点最具有代表性，诺思将制度解释为 “制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”即制度是一个社会的博弈规则，是人们创造的用以限制人们相互交往行为的框架，而人类的社会行为是多种多样的，有政治行为、经济行为、军事行为、教育行为、婚姻家庭行为等，因此规范人类行为的制度也是多种多样的。诺思的定义是一种广义的制度，包括经济制度、政治制度、社会制度以及文化习俗、宗教信仰等。
由于制度是对个人行为的约束，而行为约束类型是多种多样的，有些约束规则对社会所有成员均有制约作用，有些约束规则是为利益主体在不同的环境下所设定的，有些约束规则是较易变更的，而有的变更缓慢。新制度经济学把制度划分为三种类型：一是宪法秩序，其约束具有权威性、普遍性和稳定性特点，它是制定具体规则的最一般法则；二是制度安排，这是指约束特定行为模式和关系的一套行为规则，实际上是在宪法秩序下界定交换条件的一系列具体操作规则，它包括成文法、习惯法和合同法以及自愿性契约等；三是规范性行为准则，它来源于社会演进过程中人们对现实的理解，是为社会群体所认可的抽象规则，具有持久的生命力，它包括价值观念、伦理规范、社会道德、风俗习惯、意识形态等因素，其中意识形态处于核心地位。
按照制度提供者或者行为主体是否有意识，可将以上三种制度类型分为两大类：正式制度约束和非正式制度约束。正式制度约束包括宪法秩序和作为操作规则的制度安排（前两种约束）；非正式制度约束指行为的道德伦理规范（即规范性行为准则）。正式制度是影响人们生活的权利和义务的集合，是一种建构契约而获得的成文形式，并通过国家或组织强力实施的形态；非正式制度则是无需契约明示的和强力执行的，主要依赖人们之间默契的不成文或无形形态，见表1.1。
表1.1 制度的类型及其要素构成
具体到资源的开发利用中，制度是对人类开发利用资源行为的约束和激励以及协调所形成各种关系的基本准则的总和。制度通过提供一系列博弈规则界定人们的选择范围，约束人们的相互关系，降低环境的不确定性，减少交易成本，保护产权，促进生产。
1.1.2 重大水利管理制度的内涵
水利的改革发展，离不开法律制度的引领推动和支撑保障。随着《水法》《防洪法》《水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）以及《中华人民共和国水土保持法实施条例》（以下简称《水土保持法实施条例》）《河道管理条例》《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》（以下简称《水库大坝安全管理条例》）《取水许可和水资源费征收管理条例》、《中华人民共和国水文条例》（以下简称《水文条例》）等法律法规的相继颁布实施，我国形成了以《水法》为核心，以4部法律、17件行政法规、53项部门规章和800余项地方性法规及政府规章为支撑的较为完备的水法规体系，确立了一系列水利管理制度。
（1）法律确立的主要水利管理制度。
《水法》（2002）确立了水资源规划制度，总量控制和定额管理制度，水资源论证制度，取水许可制度，计划用水制度，节约用水制度，水资源有偿使用制度，计量收费和超定额累进加价制度，水功能区划制度，排污总量控制制度，饮用水水源保护区制度，入河排污口管理制度，水工程建设项目流域综合规划审查制度，河道管理范围内建设项目工程建设方案审查制度，河道采砂许可制度，围垦河道审核同意制度，不同行政区域边界水工程批准制度等水利管理制度。《防洪法》（1997）确立了防洪规划制度，水工程建设防洪规划同意书制度，护堤护岸林采伐审核同意制度，河道管理范围内建设项目位置和界限审查制度，洪水影响评价制度，城市建设填堵水域、废除围堤审查制度等防洪管理制度。2010年修订的《水土保持法》确立了水土流失重点预防区和重点治理区地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，水土保持规划制度，水土流失定期调查与公告制度，开垦荒坡地批准制度，开发建设项目水土保持方案审批制度，开发建设项目水土保持设施竣工验收制度，水土保持补偿制度以及水土保持监测制度等。《水污染防治法》（2008）确立了水环境保护目标责任制和考核评价制度，环境影响评价制度，重点水污染物排放实施总量控制制度，排污许可制度，水环境质量监测和水污染物排放监测制度等水污染防治管理制度。
（2）行政法规确立的主要水利管理制度。
《河道管理条例》（1988）确立了河道等级划分制度，堤顶、戗台兼作公路批准制度，河道管理范围内建设项目方案审查制度，江河故道、旧堤、原有水利工程设施填堵、占用、拆毁批准制度，河道清障制度等多项河道管理制度。《水库大坝安全管理条例》（1991）确立了大坝定期安全检查、鉴定制度，大坝注册登记制度，大坝预警制度以及坝顶兼作公路批准制度等水库大坝安全管理制度。《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006）进一步完善了水资源有偿使用制度和取水许可制度等水资源管理制度。《水文条例》（2007）确立了水文站网规划制度，水文测站分级分类管理制度，水文情报预报制度，水文监测资料统一汇交制度，水文监测资料共享制度，水文监测设施保护制度以及水文监测作业警示标志制度等水文事业管理制度。
综上所述，现行水法规体系确立了上百项水利管理制度，涉及水资源开发利用与保护、水域管理与保护、防汛与抗旱、水土保持、工程管理与保护、执法监督管理等水利工作的各个方面，此外，还包括诸如行政首长负责制等工作制度。以制度的内涵为基础，水利管理制度也是一种制度安排，属于制度的第二种类型，是约束水利管理中涉及的各种模式和关系的行为规则。这些规则基本使得各类水事活动有法可依，为开发、利用、保护水资源、水域以及水工程提供了保证，对实现水资源的可持续利用、促进水利改革发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。